第四节　以目标为导向看新时代生态文明基本制度和重大政策的发展方向与走势

生态环境问题是人类经济和社会活动的副产物,因此不能就生态环境保护而论生态环境保护,必须将生态环境保护问题的解决整合到经济和社会的发展进程中统筹考虑。每个历史阶段的生态环境保护水平是与当时的经济和社会发展水平相适应的。有什么阶段的经济社会发展水平,就有什么样的生态环境问题;有什么阶段的经济社会发展水平,就有什么样的能力解决这个阶段的生态环境问题。为此,生态环境保护目标的设定和政策、制度体系的构建必须实际。中国在2020年、2030年(2035年)、2050年这三个目标年设立的生态环境保护目标,都是和目标年份的经济社会发展目标相适应的。

一、2020年生态环境保护目标及生态文明基本制度和重大政策的发展方向与走势

2020年是第一个一百年奋斗目标实现之年,即全面建成小康社会的目标之年,其目标的实现具有承上启下的作用。

关于综合性发展目标,2017年党的十九大报告指出,从现在到2020年,是全面建成小康社会决胜期。要按照全面建成小康社会各项要求,紧扣我国社会主要矛盾变化,统筹推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设,坚定实施科教兴国战略、人才强国战略、创新驱动发展战略、乡村振兴战略、区域协调发展战略、可持续发展战略、军民融合发展战略,突出抓重点、补短板、强弱项,特别是要坚决打好防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治的攻坚战,使全面建成小康社会得到人民的认可、经得起历史的检验。与此相适应,就应设立适合小康社会要求的环境保护目标,那就是遏制生态环境保护恶化的趋势,打好污染防治攻坚战。在具体的政策和制度设计方面,应当设计强有力的环境污染和生态破坏狙击措施,设计改善人居环境的基础设施建设和生态建设等改革措施。

在综合性的生态文明体制改革目标方面,2015年,《生态文明体制改革总体方案》就设立了如下政策和制度体系的构建目标,即到2020年,构建起由自然资源资产产权制度、国土空间开发保护制度、空间规划体系、资源总量管理和全面节约制度、资源有偿使用和生态补偿制度、环境治理体系、环境治理和生态保护市场体系、生态文明绩效评价考核和责任追究制度八项制度构成的产权清晰、多元参与、激励约束并重、系统完整的生态文明制度体系,推进生态文明领域国家治理体系和治理能力现代化,努力走向社会主义生态文明新时代。这八个制度体系的改革将是生态环境重大政策和制度改革的重要指导。文件出台后,中央和地方就以此为指导,逐级进行了自然资源、生态保护、污染治理等流域的生态文明体制改革,出台了数量众多的文件,如《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》《生态文明建设目标评价考核办法》等;开展了大部制改革,授予新组建的部门统筹协调的权力等。

在环境污染防治和生态保护的综合性目标方面,2018年6月的《中共中央 国务院关于全面加强生态环境保护 坚决打好污染防治攻坚战的意见》的总体目标规定,到2020年,生态环境质量总体改善,主要污染物排放总量大幅减少,环境风险得到有效管控,生态环境保护水平同全面建成小康社会目标相适应;在具体指标方面,要求2020年全国细颗粒物(PM2.5)未达标地级及以上城市浓度比2015年下降18%以上,地级及以上城市空气质量优良天数比率达到80%以上;全国地表水Ⅰ—Ⅲ类水体比例达到70%以上,劣Ⅴ类水体比例控制在5%以内;近岸海域水质优良(Ⅰ、Ⅱ类)比例达到70%左右;二氧化硫、氮氧化物排放量比2015年减少15%以上,化学需氧量、氨氮排放量减少10%以上;受污染耕地安全利用率达到90%左右,污染地块安全利用率达到90%以上;生态保护红线面积占比达到25%左右;森林覆盖率达到23.04%以上。为了实现上述目标,必须围绕如下主题大力加强生态环境政策和制度的改革和创新、完善:如何将生态环境保护与全面建设小康社会建设相结合;生态环境保护政策的制定和实施如何适应区域、行业发展不充分、不平衡的特点;如何将科教兴国战略、人才强国战略、创新驱动发展战略、乡村振兴战略、区域协调发展战略、可持续发展战略、军民融合发展战略与生态环境保护的政策有机结合;如何将防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治的攻坚战有机结合;如何补足生态环境保护的短板;如何打好污染防治攻坚战等。

在大气环境的保护方面,2018年《打赢蓝天保卫战三年行动计划》对于目标之年2020年设立的目标是:经过3年努力,大幅减少主要大气污染物排放总量,协同减少温室气体排放,进一步明显降低细颗粒物(PM2.5)浓度,明显减少重污染天数,明显改善环境空气质量,明显增强人民的蓝天幸福感。具体指标是,到2020年,二氧化硫、氮氧化物排放总量分别比2015年下降15%以上;PM2.5未达标地级及以上城市浓度比2015年下降18%以上,地级及以上城市空气质量优良天数比率达到80%以上,重度及以上污染天数比率比2015年下降25%以上;提前完成“十三五”目标任务的省份,要保持和巩固改善成果;尚未完成的,要确保全面实现“十三五”约束性目标;北京市环境空气质量改善目标应在“十三五”目标基础上进一步提高。为了实现上述目标,必须围绕如下主题大力加强生态环境政策和制度的改革和创新:如何开展技术改造削减主要大气污染物的排放总量;如何通过节能减排的措施协同减少温室气体排放;如何通过考核、监管等手段减少重污染天气;如何应对重污染天气等。

在土壤环境保护的具体目标方面,2016年《土壤污染防治行动计划》规定,到2020年,全国土壤污染加重趋势得到初步遏制,土壤环境质量总体保持稳定,农用地和建设用地土壤环境安全得到基本保障,土壤环境风险得到基本管控。主要指标是:到2020年,受污染耕地安全利用率达到90%左右,污染地块安全利用率达到90%以上。为了实现上述目标,必须围绕如下主题大力加强生态环境政策和制度的改革和创新:如何保障农用地的安全;如何保障建设用地的安全;如何对土壤污染的风险进行管控。

在能源环境问题和气候变化应对方面,目前采取生态建设、污染防治、节能减排和气候变化应对“四结合”的对策。事实上,我国在节能减排的同时,单位GDP的温室气体排放量也同时减少,根据《中国落实2030年可持续发展议程国别方案》,2014年和2005年相比,单位GDP能耗下降33.8%,森林面积增加3278万公顷,荒漠化土地实现零增长。根据美国芝加哥大学能源政策研究所2018年3月发表的报告称,2013年至2017年,中国空气中细颗粒物水平平均下降32%。[18]“四结合”的对策,在转型期,也就是到2035年都应当坚持,有关的政策和制度也会重点围绕这几个方面进行。根据“十三五”规划纲要,我国要在“十三五”期间实现单位GDP二氧化碳排放量累计下降18%这一约束性指标。而2017年,我国单位GDP二氧化碳排放比2005年下降了46%,相当于减少二氧化碳排放40多亿吨,已经超过对外承诺的到2020年碳强度下降40%—45%的上限目标,但有研究指出,2017年中国碳排放量占到全球碳排放总量的近26%,2017年中国的温室气体排放量可能增长3.5%,达到105亿吨。[19]但是,根据习近平总书记在全国生态环境保护大会上的讲话,中国的单位GDP能耗整体上仍然是发达国家的两倍,这说明我们仍然有很大的节能空间。由于人口总量和发展需要的满足,根据《“十三五”控制温室气体排放工作方案》的描述,加快推进绿色低碳发展,确保完成“十三五”规划纲要确定的低碳发展目标任务,推动我国二氧化碳排放2030年左右达到峰值并争取尽早达峰。估计到2030年,中国的温室气体排放总量应当会不断增加。《巴黎协定》指出,到2050年实现碳中和;到2100年,把全球平均气温较工业化前水平升高控制在2摄氏度之内,并为把升温控制在1.5摄氏度之内而努力。在2020年的目标方面,我国《“十三五”控制温室气体排放工作方案》指出,单位国内生产总值二氧化碳排放比2015年下降18%,碳排放总量得到有效控制。在这方面,我国的压力将会因发达国家的强化减排行动持续增加,如日本要求,与2013年相比,2030年日本将减排26%的温室气体;到2050年,日本将实现减排80%的长期目标。[20]在2020年的目标方面,我国《“十三五”控制温室气体排放工作方案》指出,到2020年,单位国内生产总值二氧化碳排放比2015年下降18%,碳排放总量得到有效控制;氢氟碳化物、甲烷、氧化亚氮、全氟化碳、六氟化硫等非二氧化碳温室气体控排力度进一步加大;碳汇能力显著增强。支持优化开发区域碳排放率先达到峰值,力争部分重化工业2020年左右实现率先达峰;能源体系、产业体系和消费领域低碳转型取得积极成效;全国碳排放权交易市场启动运行,应对气候变化法律法规和标准体系初步建立,统计核算、评价考核和责任追究制度得到健全,低碳试点示范不断深化,减污减碳协同作用进一步加强,公众低碳意识明显提升。到2030年,煤炭消费总量约为54亿吨标准煤,用电量达到9万亿千瓦时,清洁能源占比约为35%;2035年能源消费总量约为60亿吨标准煤,其中煤炭占比45%左右,清洁能源占比约为40%以上,煤炭的减量主要依靠天然气和非化石能源来填补,非化石能源发电装机占比提高至54%;2030年单位GDP能耗比2015下降48%;二氧化碳排放2030年到达峰值,控制在100亿吨以内,碳排放强度比2015年下降超过40%。

下一步,中国的气候变化应对政策和制度体系应当围绕以下几个方面开展工作:一是继续从“四结合”来开展政策和制度体系构建,在减排的同时,也开展植树造林种草,增加碳汇。二是在生产和生活两个方面开展环境经济、管理和技术政策的构建工作,既开展工业的节能减排,也开展生活方式的低碳化,这需要采取强制和引导两个方面的管理措施和经济措施。强制方面的管理措施,如生产和消费限制;激励方面的措施,如采取税收、价格等方式激励企业和消费者采取低碳的生活方式,节约能源和资源。三是继续推行区域化石能源的消耗总量和强度的双控政策和制度构建工作。四是比《巴黎协定》的要求早三年,即从2020年起,中国可以开展碳排放盘点审查。五是采取经济激励、政策性投资等方法,鼓励技术创新,对气候变化应对技术实现革命化的突破。六是制定经济可行的激励政策,大力发展清洁能源和可再生能源,减少对化石能源的消耗。

二、2050年生态环境保护目标及生态文明基本制度和重大政策的发展方向与走势

2050年是21世纪中叶,是第二个一百年奋斗目标实现之年。目标是要建设社会主义现代化强国,与目前的美国、日本、德国等发达国家发展水平相当。那么,中国的政治、经济和社会发展水平会非常高,社会治理水平应当非常高,因此,与此相关的生态环境保护目标,应当是美丽中国全面实现,生态环境保护的政策和制度体系相当健全,生态环境保护和经济社会发展应当形成互动的格局,国家生态环境治理的能力和水平也应当相对成熟,生态环境政策和制度体系应当与经济和社会政策体系相互融合、相互促进。

在综合性目标方面,党的十九大报告指出,从2035年到21世纪中叶,在基本实现现代化的基础上,再奋斗十五年,把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。到那时,我国物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明将全面提升,实现国家治理体系和治理能力现代化,成为综合国力和国际影响力领先的国家,全体人民共同富裕基本实现,我国人民将享有更加幸福安康的生活,中华民族将以更加昂扬的姿态屹立于世界民族之林。

在生态环境保护的综合性目标方面,习近平总书记在2018年的全国生态环境保护大会上明确提出,到21世纪中叶,生态文明与物质文明、政治文明、精神文明、社会文明一起全面得到提升,全面形成绿色发展方式和生活方式,建成美丽中国。2018年6月的《中共中央 国务院关于全面加强生态环境保护 坚决打好污染防治攻坚战的意见》规定,到21世纪中叶,生态文明全面提升,实现生态环境领域国家治理体系和治理能力现代化。为了实现上述目标,必须围绕如下主题大力加强生态环境政策和制度的改革和创新:生态文明与物质文明、政治文明、精神文明、社会文明如何融合发展;如何实现国家生态环境治理体系和治理能力现代化,如何成为生态环境保护国力和国际影响力领先的国家;生态文明如何与幸福安康生活相融合;如何全面形成绿色发展方式和生活方式;美丽中国全面实现的主要指标体系和实现路径、方法等。

在水环境保护的具体目标方面,2015年《水污染防治行动计划》中规定,到21世纪中叶,生态环境质量全面改善,生态系统实现良性循环。为了实现这一目标,必须围绕水生态系统如何形成良性循环、如何提升水环境质量等主题大力加强生态环境政策和制度的改革和创新。

在土壤环境保护的具体目标方面,2016年《土壤污染防治行动计划》中规定,到21世纪中叶,土壤环境质量全面改善,生态系统实现良性循环。为了实现上述目标,必须围绕土壤生态系统如何形成良性循环、如何提升土壤环境质量等主题大力加强生态环境政策和制度的改革和创新。

三、2030(2035)年生态环境保护目标及生态文明基本制度和重大政策的发展方向与走势

2035年是2020—2050年的中间年份,按照党的十九大报告的展望,2035年将是阶段性生态文明目标的实现年份,即美丽中国基本实现的时间节点。

在综合性发展目标方面,党的十九大报告指出,在全面建成小康社会的基础上,再奋斗十五年,基本实现社会主义现代化。到那时,我国的经济实力、科技实力将大幅跃升,跻身创新型国家前列;人民平等参与、平等发展权利得到充分保障,法治国家、法治政府、法治社会基本建成,各方面制度更加完善,国家治理体系和治理能力现代化基本实现;社会文明程度达到新的高度,国家文化软实力显著增强,中华文化影响更加广泛深入;人民生活更为宽裕,中等收入群体比例明显提高,城乡区域发展差距和居民生活水平差距显著缩小,基本公共服务均等化基本实现,全体人民共同富裕迈出坚实步伐;现代社会治理格局基本形成,社会充满活力又和谐有序。与此相适应,生态环境保护目标被设定为生态环境根本好转,美丽中国目标基本实现。为了实现上述目标,必须围绕如下主题大力加强生态环境政策和制度的改革和创新:人民平等参与、平等发展权利的生态环境保护领域有哪些领域、路径、程序和方法;如何建设生态环境法治的国家、政府和社会,如何促进生态环境治理体系和自理能力的高度现代化;如何增强中国生态文明的影响,如何促进中国生态文明与世界生态文明思想的互动,如何促进中国生态文明建设与世界生态文明建设的对接;如何有效促进城乡生态文明的协调发展;生态环境根本好转的指标体系是什么,有什么路径和方法等。

在生态环境保护的综合性目标方面,2018年5月18日,习近平总书记在全国生态环境保护大会上明确提出,确保到2035年,生态环境质量实现根本好转,美丽中国目标基本实现。2018年6月的《中共中央 国务院关于全面加强生态环境保护 坚决打好污染防治攻坚战的意见》规定,通过加快构建生态文明体系,确保到2035年节约资源和保护生态环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式总体形成,生态环境质量实现根本好转,美丽中国目标基本实现。生态环境的根本好转是全局性的,是全环境要素的,也是治本性的。从设立目标来看,与我国以往的生态环境保护战略相比,战略进程基本提前了15年左右。这说明2035年的生态环境保护工作,压力将是持续的。为了实现上述目标,必须围绕如下主题大力加强生态环境政策和制度的改革和创新:美丽中国基本实现的指标体系是什么,实现路径和方法是什么;生态文明体系有什么内容,如何构建;如何形成节约资源和保护生态环境的空间格局,如何优化产业结构,实现新旧动能的有效衔接;如何培育环境友好和资源节约型的生产方式、生活方式等。

在水环境保护目标方面,2015年的《水污染防治行动计划》对于2030年的目标之年设立的具体目标为:到2030年,力争全国水环境质量总体改善,水生态系统功能初步恢复;在具体的指标方面,要求到2030年,全国七大重点流域水质优良比例总体达到75%以上,城市建成区黑臭水体总体得到消除,城市集中式饮用水水源水质达到或优于Ⅲ类比例总体为95%左右。为了实现上述目标,必须围绕如下主题大力加强生态环境政策和制度的改革和创新:如何实现全国水环境质量总体改善;如何实现水生态系统功能初步恢复;如何通过面源方法解决农村和农业的水污染;如何保证优良水体的环境质量;如何标本兼治地消除城市黑臭水体;如何保障城市集中式饮用水水源水质等。

在土壤环境保护的具体目标方面,2016年的《土壤污染防治行动计划》对于2030年的目标之年设立的具体目标为:到2030年,全国土壤环境质量稳中向好,农用地和建设用地土壤环境安全得到有效保障,土壤环境风险得到全面管控;具体指标是:到2030年,受污染耕地安全利用率达到95%以上,污染地块安全利用率达到95%以上。为了实现上述目标,必须围绕如下主题大力加强生态环境政策和制度的改革和创新:如何对农用地和建设用地的环境进行分类管控,确保安全;如何采用符合实际的办法,通过种植结构调整等,逐步缓解土壤污染;如何开展大规模的土壤污染修复等。

四、展望

按照上述的目标,在2020年前要打赢蓝天保卫战,打好长江经济带生态修复等环境污染攻坚战,实现大气、水生态、水环境的总体改善或者阶段性改善,这个目标目前很艰巨。因为很多城市仍然在艰难地进行工业转型,转型如果不成功,那么基本改善生态环境质量的2020年目标就难以全面实现。按照2035年设立的实现生态环境根本好转的目标,包括“水十条”提出的到2030年“全国水环境质量总体改善、水生态功能初步恢复”,“土十条”提出的到2030年“全国土壤环境质量稳中向好”等目标,亦即有效控制污染物排放,环境质量全面改善,因为区域和行业发展不充分、不均衡,在未来的十几年时间里,任务同样非常艰巨。如果度过了这个时期,中国的环境保护工作将进入以控制环境风险为主要任务的阶段。中国的环境政策和制度也要开展相应的转型。

如果2030年的生态环境保护目标和2035年的美丽中国建设目标基本实现或者全面实现,那么生态环境保护政策和制度体系的构建将非常全面、系统,衔接性、协调性和可操作性强,实现全民的生态环境保护共治,生态环境保护的成效会在全行业范围内得到广泛的认可。在具体的成效方面,应当是既治理新产生的污染,也还清历史的生态环境保护欠账。这就为2050年的美丽中国全面实现的目标奠定了基础。按照党的十九大报告和中央有关改革方案的设计, 2050年美丽中国全面实现,那么意味着中国的经济社会发展和环境保护完全协调,环境质量和保证环境质量的生态环境保护政策和制度体系的构建将完全与人民群众不断提高的生态环境需求相一致,与构建社会主义现代化强国的治理格局和政策、制度构建需求一致。