第三节　以发展为导向看新时代生态文明基本制度和重大政策的发展方向与走势

一、总体的情景分析

党的十八大至2035年,中国仍然处于不断发展的转型期。改革开放以来四十年的不断发展与积累,为解决当前的环境问题提供了更好的、更充裕的物质、技术和人才基础,现在到了有条件不破坏、有能力修复的阶段,打好污染防治攻坚战面临难得机遇。这个转型期既是最佳的经济和社会发展改革窗口期,也是最佳的生态文明体制改革窗口期,不容错失。这说明,我国生态文明体制改革时机与新旧动能转化时机是高度契合的。

根据基准方案的预测,2020年中国的人口总量约为14.1亿, 2028年左右出现人口总量的峰值为14.3亿。2050年下降至13.5亿。从人均GDP来看,据测算,2016年中国人均GDP为8123美元, 2018年接近9000美元,接近于20世纪70年代末的美国、德国、法国、日本,80年代初的英国,90年代初的韩国。2015年我国城镇居民人均可支配收入约为5060美元,同期美国居民人均可支配收入为42400美元,中国相当于同期美国水平的12%、日本水平的26%、韩国水平的35%、英国水平的17%,大约等同于美国20世纪70年代初的水平。我国当前重化工业发展阶段相当于发达国家20世纪70年代末,但赶超速度加快;工业化是我国经济迅速崛起的根本动力之一,轻工业、重工业、高新科技的发展使得我国经济越来越“硬”,越来越有竞争力。[14]在环境保护方面,中国的单位能耗相当于全球平均单位能耗1993年的水平,中等收入国家2000年左右能耗水平,高收入国家20世纪80年代水平。“十三五”期间单位能耗比2015年下降15%。环境污染与经济发展往往呈现倒“U”型关系,即环境库兹涅茨曲线(EKC)。从主要的大气污染物人均排放量看,中国和英美日等发达国家均已经进入EKC曲线右侧下滑区域,中国相比英美日等发达国家进入EKC右侧通道晚20—30年。[15]目前,普遍认为,中国总体的环境库兹涅茨曲线即将迎来拐点。回顾美国、德国、英国、法国、日本、韩国等发达国家,它们基本上都是在与我国目前的人均GDP同期时期大力加强生态环境保护工作特别是区域环境污染防治的。也就是说,中国目前开展的生态环境保护政策和制度的大发展及其强力执行,是与世界的污染治理规律完全契合的,这说明习近平生态文明思想的提出时机恰当,中央作出的全面加强生态环境保护、坚决打好污染防治攻坚战的部署,是完全科学的。

但是中国目前的环境污染防治攻坚战能否胜利,取决于中国能否进入以创新为标志的制造强国行列。目前我国正在进行新旧动能的转化,一些发达地区已经或者正在完成转化,但是西部落后地区和东北老工业基地的难度加大。目前,需要各地深化产业结构性改革,构筑新的经济增长推动力。前几年的供给侧结构改革和环境污染防治工作,劳动力和原材料等价格上涨,有利于淘汰落后产业,推动经济由粗放型向集约型和创新型转变。目前的环境污染防治带来的就业问题还比较突出,GDP也出现了一定程度的下滑,但这些是高质量发展必须付出的代价。因此目前稳中求进地开展生态环境政策和制度改革,促进产业的平稳升级,是我国现阶段的较大挑战。

在国际环境变幻的情况下,中国2035年的经济和社会发展具有不确定性,特别最近的中美贸易战的中长期影响更是难以准确估量。如果中国在2035年前不能步入制造强国,技术革命进程受阻,核心技术仍然为发达国家所控制,或者因为台海、朝韩、印巴等地缘政治的负面影响,甚至发生战争或者大规模武装冲突,影响中国绿色、和平发展的道路,我国经济发展和环境保护相协调的进程可能将更为艰难和漫长,甚至步入中等收入陷阱,那么中国的生态环境保护重大政策和制度的改革进程也将遇阻。如社会矛盾仍然广泛存在,环境行政公益诉讼制度完成放开就可能难以实现,自然资源资产完全产权化管理也会遇到行政权力的干预,环境保护党政同责制度仍然将是倒逼企业和地方政府加强环境保护工作的主要手段。不过,经过最近几年的努力和GDP可预期的未来几年,我国的空间开发格局正在优化,生态红线于2018年年底全部划定并于2020年年前钉桩定界,我国的一些传统型化工和机械产业总体实力仍然雄厚,因此,目前采取的生态环境重大政策和主要制度不可能出现倒退的趋势。如果经济出现问题,实现严格的环境保护行动计划的节奏可能放缓,但是在国家生态环境保护运动和绿色贸易的压力之下,还是会不断提高环境保护标准和要求。加上加强生态环境保护基础设施的建设可以拉动内需,促进GDP的发展,从面上减轻垃圾和污水所产生的环境污染,提高环境容量,改善人居环境,减少环境污染的社会成本。例如,目前我国当前城市化率只接近20世纪30年代的美国、50年代的日本,空间巨大;2016年中国城市化率达到57.35%,2020年将达到60%左右进入中级城市型社会,投资和生态环境保护的潜力巨大;2035年城镇化率达到68%左右,进入城镇化的后期;2050年的城镇化率达到72%左右,总体完成与社会主义现代化强国相适应的城镇化水平,总体完成城镇化任务。从这点看,中国的生态文明制度还是会不断往前推进。中国有集中力量干大事的社会主义制度优势,如西方治理雾霾需要20—30年,中国目前的大幅改善只用了3年多的时间。因此,乐观地估计,如果一些关键技术和产业发展的创新超过预期,生态环境保护的后发优势也就随之会显现,那么中国2035年的生态环境保护目标可能会提前实现,或者更高质量地实现。

预计到2035年,中国的人口总量约为14.5亿,人均GDP在2.4万美元至2.7万美元,相当于美国的30%左右,三产占比大约为63%,常驻人口城镇化率约70%—72%,如果不考虑购买力的因素和中国的经济追赶速度,相当于发达国家20世纪90年代中后期的水平。如果考虑购买力的因素和中国的经济追赶速度,中国的经济发展水平仍然落后于美国、德国等20年左右。与此相适应,中国的生态环境保护政策和制度体系的改革,就应当参考和借鉴发达国家既有的能够为我国借鉴的生态环境保护政策和制度,但是和环境保护标准、要求和实施节奏等有关的政策和制度,可能要重点参考与我国2035年GDP同期的发达国家的生态环境保护政策和制度,大约就是目前的政策和制度体系。但是由于我国经济发达地区和不发达地区并存,发达国家现行的先进政策和制度,如生态环境监测、生态环境部门协调等政策和制度,不论GDP是否同期,都可以为我国借鉴和参考。

二、具体的发展方向和走势

在生态环境保护的各具体领域,基于发展的角度,生态环境保护政策和制度会出现以下发展方向和趋势:

从资源和能源消耗的水平看,在节能减排的大背景下,中国的水资源消耗和能源消耗,在2035年前,都会处于一个平台整理期;单位GDP能耗、水耗将进一步下降,2035年用水量控制在7000亿立方米以内;2030年,煤炭消费总量约为54亿吨标准煤,用电量达到9万亿千瓦时,清洁能源占比约为35%;2035年能源消费总量约为60亿吨标准煤,其中煤炭占比45%左右,清洁能源占比约为40%以上,煤炭的减量主要依靠天然气和非化石能源来填补,非化石能源发电装机占比提高至54%;2030年单位GDP能耗比2015年下降48%;二氧化碳排放2030年到达峰值,控制在100亿吨以内,碳排放强度比2015年下降超过40%。公民、社区、单位节约用水、节约用电、绿色出行、垃圾分类等环境友好型生活方式将普及。因此,在2035年前,特别是在目前的转型期,要加强对水资源消耗和能源消耗的使用强度和总量的控制工作;我国2017年单位GDP能耗比上年下降3.7%,但是目前的单位GDP能耗仍然大约是发达国家的2倍,因此下一步要加强相关的区域考核,利用价格、交易和合同管理等机制建设,促进最严格的节水、节能等资源和能源节约工作,争取2035年将单位GDP能耗控制在0.29吨标准煤的水平,将万元GDP水耗控制在34立方米左右,与发达国家2018年的整体水平相当。如果储能技术发生重大创新,则目前北方冬季取暖的煤改气工作会发生很大的变化,这会利于秋冬季节的大气污染防治。今后,要利用行政强制和市场交易手段,加强碳减排和碳交易等政策和制度构建工作;进一步强化化石能源的“双控”制度建设和机制创新工作;继续推行水资源、电力资源的梯级计价制度;通过政策支持,促进储能技术的研究。

从产业结构转型的角度看,通过全球产业的再配置,以及我国“一带一路”等战略的实施,到2035年我国第三产业的占比将为63%左右,与美国、欧盟等主要发达国家20世纪80年代末到90年代初的发展水平相当。中国的制造业、化工业和现代农业将出现稳中有进的发展趋势。到2035年,我国如果进入制造强国的行列,将不再主要依靠生态环境和自然资源来获得GDP的增长,科技含量在GDP的占比中将大幅提高,预计达到70%左右,智能和传统产业的融合度将进一步提高,一些领域的产业和环境保护信息化、智能化、科学化将获得突破性发展。在2035年前,我国重化工行业的发展将会趋缓,一些化工园区的分布正在优化,主要重化工产品的产量将进入平台整理期。但是一些污染突出的产能过剩项目,如一般水泥、粗钢、生铁等,因为供给侧结构性改革的因素,产量将会下降,如钢材产量2035年将下降9.5亿吨。一些优质产品的产量会进一步提升。因此,这意味着,在2035年前,特别是在目前的转型期,我国生态环境保护政策和制度体系的构建,应当重点围绕继续压减过剩的产能开展工作,如秋冬季节的错峰生产方案制订等;应当通过环境保护税、资源税、环境保护保险、环境保护融资、环境保护产权交易等调节措施,重点围绕传统产业智能化和技术创新发展,开展相关的绿色金融和绿色税收等扶持工作。

从机动车污染防治的角度看,2017年年底,全国机动车保有量达到3.1亿辆,其中汽车保有量达到2.17亿辆。燃油车的数量发展,因为技术变革的不确定性,今后具有一些不确定性。因为人口总量仍然处于高位,根据有关研究机构的预测,2030年我国汽车保有量将达到3.0亿—5.4亿辆(南京大学环境学院的研究),2035年我国的汽车保有量将达到5.0亿—5.5亿辆(中国环境规划研究院的研究),机动车污染物颗粒物和氮氧化物的排放总量预计将为美国的3—4倍。在区域分布方面,出现不平衡的特点,长三角、珠三角、京津冀地区以及中西部地区经济发达和人口密集地区,机动车数量及其危害大一些。因此,今后应当提升油品质量,加强机动车特别是柴油货车等的大气污染物排放标准提升工作。目前,一些国家基于保护大气环境、应对气候变化,开展或者正在考虑立法禁止销售燃油车,如西班牙在气候变化法案中要求,将于2040年禁止汽油车、柴油车和混合动力汽车的销售[16],但更多的国家对于此议题仍然处于讨论的阶段,加上一些国家的执政党不断轮换,对于燃油车的态度的变动性也很大。如果电动汽车在2035年通过进一步的技术革新,解决充电时间过长、充电周期行驶里程较短、充电设施建设缓慢等问题后,将成为城市家庭汽车的主流。同时,氢能电池汽车由于量产少,目前价格昂贵,但是随着技术的进一步提升和量产的增加,在传统的柴油货车和公共汽车运输等机动车高频度使用领域,氢能电池汽车因为续驶里程多,会得到更加广泛的利用。预计2030年新车中将有40%—45%的新能源汽车。电动汽车的用电大部分将继续来源于火力发电,氢能电池汽车所需要的氢气也将主要为火电所电解生产,也可以来源于风力发电、太阳能发电和潮汐能发电等清洁能源所制造。由于火电厂将全部实现超低排放改造,那么其供应的电力所产生的大气污染物总量,将可能比目前数量巨大的柴油和汽油汽车所产生的大气污染物要少,这也是改善大气环境质量所需要的。最乐观的估计,如果中国的新能源汽车技术发达,人民对环境保护的要求进一步提高,那么2035—2050年将有可能在全国全面禁售目前的燃油车,但是什么时候禁售,目前难以预测。因此,在2035年前,特别是在目前的转型期,应当考虑加强对新能源汽车投资、运营、运行、保养等方面的政策和制度体系,特别是经济激励措施以及充电、充气等基础设施建设政策方面的构建工作。在2035年前,燃油车的污染将一直是大气污染防治政策和制度管控的重点。为了替代汽油,目前正在加强乙二醇生产的企业,以煤制乙二醇为主,如新疆天业、新杭能源、湖北三宁化工、国家能源(神华集团)、陕煤集团等,预计2020年产能达到1100万吨,表观消费量1520万吨;2025年年产1400万吨,表观消费量1750万吨。

从大气污染物排放控制的角度看,预计到2030年甚至2035年,我国单位国土面积污染物排放强度为1.3吨—1.4吨每平方公里。二氧化硫和氮氧化物的排放总量约分别为美国2000年和2008年的水平,好于发达国家GDP同期的水平。在2020年打赢蓝天保卫战以后,我国的大气污染物排放将进一步削减,一些“散乱污”企业被整顿甚至关闭,加上火电行业正在实现超低排放、钢铁正在准备实现超低排放,一些地方实现了大气污染物排放的特别排放限值,到2035年全国空气质量的平均值有望达到世界卫生组织第二过渡阶段的标准。那么,一些环境保护政策和制度的适用机会就会自然地减少,如排污指标有偿使用制度是否需要推行,大气污染物的排污权交易能否在各行业开展,都需要重新审视。如大气污染物的排污权交易,可能会在排放量巨大的火电厂、钢铁厂等有限的范围内进行。对于水污染物的排放交易,因为2020年水环境的整治,以及2035年水环境保护的要求进一步提高,可能限于流域内的特定企业,限于一些碱水(如澳大利亚)等污染物的交易。但是基于目前我国的臭氧污染已经开始在一些地区、一些时段成为主要的污染物质,而且臭氧也是发达国家目前主要的污染物质,因此,2035年前,臭氧物质的污染预计可能成为全国层面的主要污染物质之一,在交通、农业、煤化工、石油炼化等领域加强臭氧污染的排放控制的政策和制度的构建和完善,将是一项长期的任务。

从水污染排放控制的角度看,对于污水的处理,虽然成效比较明显,但是对于一些水体不流动或者少流动的地区,黑臭水体的治理将是一个长期的过程,如截至2018年11月15日,上海市有1.88万条劣Ⅴ类河道。[17]参照发达国家的水治理进程,大约需要20多年,有的需要30—35年,我国的黑臭水体的根治,要有一个规划的统筹政策和制度,今后,应当通过经济激励、环境污染第三方治理、PPP等政策和制度建设,通过污水管网和污水处理厂、垃圾收集处理设施的建设等,对城镇和农村污水和垃圾的收集采取相对集中与相对分散相结合的处理办法,予以妥善处置。争取到2030年,农村环境根本好转,美丽乡村全面实现;到2030年,在确保水污染治理和水体休养生息的基础上基本全面恢复水生态。如果这样,可能在2035年前全面消除黑臭水体,水功能区基本全面达标,好于三类水体的地区超过80%,碧水中国基本实现。在制度设计时,必须加强水污染排放许可管理制度和污染物的排放管制、污染物的相对集中治理、污染物的流量管制、水的流量测算、湿地保护、水生态保护、岸线保护等有机结合。

从土壤污染控制的角度看,可以按照《土壤污染防治行动计划》设立的2020年、2030年目标,开展污染普查、分类管控等政策和制度的改革工作,力争到2030年或者2035年,农业土壤环境质量得到严格保护,全国土壤污染环境质量稳中向好,部分区域土壤质量明显改善。

从生态建设的角度看,预计到2035年,中国的森林覆盖面积会达到27%,一些地区会超过70%、80%甚至90%。总体上看,在生态保护红线、国家公园体制改革及产业生态化、生态产业化政策的推动下,森林和草原等的结构会更加优化,各方面保护生态的经济性将会更高,生产空间更加高效、生活休闲空间更加适宜、生态空间更加美丽的国土空间开发格局将形成。因此,在2035年前,特别是在目前的转型期,应当加强生态建设的产权改革,加强绿水青山变成金山银山的体制改革和生态效益的核算工作,以及加强山水林田湖草的一体化保护和监管改革;在2035年前,应当健全生态功能空间安全管控和资源环境承载能力预警制度,对山水林田湖草进行一体化监控和预警,完善城镇开发边界制度,调整开发利用格局和布局,确保生产空间、生活空间和生态空间得到优化。

从生态环境保护工作的模式来看,西方发达大国首先走了先污染后治理的路子,该阶段从20世纪60年代开始起步,到20世纪70年代末期和80年代中期基本结束,治理污染的方式既有对点源企业的环境污染控制,也有对区域面源的污染防治。经济转型期结束后,基本进入后工业化社会,环境污染得到根本控制,生态环境保护的治理进入全面恢复生态、以环境质量管理为核心的阶段。在化工行业、交通运输业、工业园区大发展的年代,大约为20世纪90年代,发达国家开始进入环境风险管控的阶段。我国具有经济增长和环境污染治理的后发追赶优势,环境治理的进程可能加快,因此,在2020年不仅会加强以环境质量管理为核心的监管,还会加强环境风险的管控工作。因此环境政策和制度的发展,应当开展相关的转型。不过,在近期,雾霾污染和区域黑臭水体的污染还是存在,因此,在加强点源污染管控的同时,要加强区域大气污染、流域水环境污染、气候变化应对、区域环境污染地方病(如重金属污染产生的地方病)的风险管控政策和制度的建设探索工作,加强化学品环境污染的风险管控政策和制度建设。

从区域协调发展和城乡协调发展的角度看,2030—2035年,中国预计会整体完成工业化进程,步入后工业化阶段。比较乐观的估计是,上海、北京、浙江、江苏、福建在2035年领先于内地5—15年。比较保守的估计是,相对发达的后工业化地区,如上海、北京、浙江、江苏南部等,与刚完成工业化改造的地区,发展差距可能进一步拉大。但是总的来说,城乡区域的发展差距会缩小。另外,二、三线城市的发展取决于城市群的综合实力和对每个城市的拉动作用。因此,在城市群的重新构建中,不排除出现一些具有后发追赶优势的城市群。在城市群的拉动下,区域和流域生态环境保护的协调将更强,一些区域的大气和流域水环境问题将得到解决或者缓解。一些一、二线城市、经济发达的沿海中等城市、城市群内的重点和支点城市,如深圳、上海、北京、杭州、丽水、嘉兴、湖州、金华、合肥、武汉、青岛、大连、宁波、珠海等,生态环境治理水平会有很大的提高,城市的绿色发展品质会高于一般城市,城市空气质量有望达到世界卫生组织第三阶段的标准。到2035年,全国的美丽乡村和乡村振兴水平,可能整体会达到目前浙江的美丽中国建设水平。因此,在2035年前,特别是在目前的转型期,各地应当结合本地的实际情况,加强美丽乡村建设和乡村振兴的政策和制度构建工作,走产业生态化、生态产业化等特色发展、优势发展、信息化发展、标准化发展的路子;制定关于城市群产业发展规划和生态环境保护规划的政策和制度,促进城市群绿色协调发展。如果这样,一些区域和流域的环境质量改善,会分区域、分阶段实现。

通过以上生态环境保护政策和制度的构建工作,到2035年,我国无论是在全国层面,还是地方层面,生态环境治理体系和治理能力的水平会与那时的经济和技术发展水平相适应,基本实现现代化。

三、发达国家的启示

发达国家环境政策和制度体系在转型期、后工业化社会、信息化社会的发展,特别是GDP同期的发展,对中国的环境政策和制度体系的构建有重要的借鉴和参考意义。具体的启示包括:一是健全和完善环境法律体系,丰富和完善环境保护政策和法律制度;二是健全市场机制,发挥市场的调节作用,提升环境保护的绩效;三是加大环保研究投入,弄清环境污染和环境治理的机制,发挥政策和制度的精准调控和规范作用;四是通过相对集中的统一监管和分工负责相结合的体制及流域和区域污染联防联治,促进山水林田湖草的一体化保护和环境污染的一体化治理;五是深入推进信息公开,通过环境民主的机制鼓励公众参与,进一步创新环境行政公益诉讼制度,争取到2025年工业化到一定阶段,工业污染得到有效控制且社会矛盾较少时,开始研究设立社会组织提起行政公益诉讼的制度;六是建立中长期可持续发展的战略,扎实推进经济发展与环境保护协调共进。基于此,中国的环境政策和制度体系也要围绕这些问题或者目标、任务开展构建、创新和完善工作。