三 非税收入的现状及成因

新中国成立以来，我国非税收入经历了一个从无到有、从少到多的过程。改革开放以前，我国一直实行的是高度集中的统收统支体制，非税收入规模小。改革开放以来，伴随经济体制的变迁尤其是市场经济体制的确立，市场化改革的推进带来了财政管理体制的变革，税收替代原来的国有企业的利润成为财政收入的主体。非税收入发展迅速，规模迅速膨胀，逐年递增。根据中国人民银行国库局的权威统计：2000～2009年，我国非税收入从0.7万亿元上升到3.3万亿元，年均增长14.6%，占全国财政收入比重平均为38%，其中，地方级非税收入占我国非税收入的比例平均为88%，是非税收入的主体；而地方非税收入也是地方财政收入的重要来源，占地方财政收入的比例平均为55%。非税收入的膨胀引起了财政部门的高度重视，也为理论界和实务界所高度关注。

（一）非税收入的现状

1994年以来的分税制改革，是中国财政体制的巨大调整。分税制改革重新划分中央与地方的财权事权，一定程度上矫正了分灶吃饭和财政包干的弊端。改革涉及中央地方财权的分配，改变了原有的利益格局，对经济增长起到了整体性的正向激励功能。伴随经济的持续快速和健康发展，非税收入实现高速增长。

根据财政部2010年的统计：全国非税收入51691.25亿元。按收入类别划分，政府性基金收入35781.94亿元，占全国非税收入的69.2%，其中土地出让收入29397.98亿元，占政府性基金收入的82.2%。行政事业性收费收入6648.61亿元，占全国非税收入的12.9%。国有资本经营收益1728.38亿元，占3.3%。专项收入（包括排污费、水资源费、矿产资源补偿费、教育费附加、探矿权采矿权使用费及价款等）2058.44亿元，占4%。国有资源（资产）有偿使用收入1616.7亿元，占3.1%。罚没收入1074.4亿元，占2.1%。其他非税收入2782.78亿元，占5.4%。按预算管理方式划分，纳入预算管理的非税收入46380.61亿元，占全国非税收入的89.7%，其中，纳入公共财政预算管理的非税收入9878.02亿元，占全国非税收入的19.1%；纳入政府性基金预算管理的非税收入35781.94亿元，占69.2%；纳入国有资本经营预算管理的非税收入720.65亿元，占1.4%。纳入预算外管理的非税收入5310.64亿元，占10.3%。按收入级次划分，中央非税收入6093.59亿元，占11.8%。地方非税收入45597.66亿元，占88.2%。在地方非税收入中，东部9个省份非税收入26776.14亿元，占地方非税收入的58.7%；中部10个省份10425.03亿元，占22.9%；西部12个省份8396.49亿元，占18.4%。收入规模居前7位的是浙江省、江苏省、山东省、广东省、辽宁省、上海市、四川省，其非税收入均超过2000亿元。

根据财政部2011年的统计：2011年财政总收入103740亿元，比上年增加20639亿元，增长24.8%。其中，中央本级收入51306亿元，比上年增加8818亿元，增长20.8%；地方本级收入52434亿元，比上年增加11821亿元，增长29.1%。财政收入中的税收收入89720亿元，增长22.6%；非税收入14029亿元，增长41.7%（数据来源于财政部网站，非税收入结构见表1－2）。

有的研究提出，地方非税收入受“两个比重”考核指标的影响，数据存在不实，而非税收入占财政收入的比重，在不同的经济发展阶段、不同的政府层级以及不同区域之间都是不相同的，有时根本就不具有可比性。为保证研究数据的权威性，我们基本上采用国家统计局、中国财政年鉴等发布的各项数据对非税收入加以研究，非税收入存在分项目结构、中央地方的税收收入/非税收入结构、非税收入预算管理结构：

从国家统计局和财政部发布的预算外资金分项目结构表分析（见表1－3），收费和政府性基金构成我国非税收入的大部分，但伴随政府性基金审批的收紧和收费的控制与规范，收费和基金比重有所减少。

从预算外资金的中央地方比重表分析（见表1－4），中央的预算外资金（非税收入）与地方预算外资金（非税收入）比重初期很高，但后来逐渐规范，比重在1993年前后陡然下降，之后中央的预算外资金（非税收入）相对于地方的预算外资金（非税收入）比重非常之少。这说明，中央一级非税收入负担相对较轻，分税制使得中央获得较为充足的税源和财力，非税收入也易于得到较为有效的控制；而地方非税收入占据财政收入比重很高。因分税制改革，地方财政收入整体减少尤其是税收收入，面临财政收入增长的压力，地方政府对非税收入增长的期望很高，进而导致非税收入居高不下。

从非税收入的预算管理结构分析（见表1－5），伴随非税收入改革的推进，越来越多的非税收入被列入预算内资金，说明非税收入的规范化管理趋势正在加强。

从全国地方财政中非税收入来分析（见表1－6），非税收入的绝对规模与经济发展程度成正比，而非税收入占地方财政性收入的比重则与经济发展程度成负相关关系。

综合前列表格，结合各地、各部门的非税收入情况，当前非税收入的特点可以概括为：（1）纳入预算管理的比重不断上升。随着财税体制改革的深入，非税收入收缴制度改革力度逐渐加大，非税收入纳入预算的实践不断深化，越来越多的非税收入由预算外进入预算内，或者通过财政专户和“收支两条线”的改革逐步进入预算视野；（2）行政事业性收费和政府性基金一直居于主体地位，从中央非税收入来看，非税收入分项目结构都显示行政事业性收费占据非税收入的比重很高；从地方非税收入来看，以广西自治区非税收入结构分析，行政事业性收费和政府性基金始终占绝对主体地位。2001～2006年两者之和占非税收入比重基本都在70%左右。（3）部门非税收入结构呈现明显不均衡性，非税收入主要集中在事权范围较广的实权部门，如教育、卫生、公检法、城建和国土等部门；（4）非税收入总量规模与经济发展水平呈正相关关系。即经济发展水平越高，非税收入规模越大；经济发展水平越低，非税收入规模越小。但同等经济发达程度的地区，非税收入占财政收入比重与市场发育程度呈负相关关系。

鉴于非税收入存在不同于税收的独特作用，非税收入必将长期存在：凡是以弥补财政收入不足为主要目的非税收入（主要是政府性基金及附加等），将会随着税收满足公共产品支出需要能力的增强逐步减少；凡是以矫正市场失灵、校正负的外部效应、维持公平竞争的市场环境、有利于资源节约和环境保护等为主要目的部分政府性收费、罚没收入等非税收入则将长期存在；在以公有制为主体的国家，政府代表国家行使公有资产资源所有权取得的收入，将成为非税收入新的发展方向。根据2011年11月至2012年3月审计署对河北、山西、内蒙古、吉林、江苏、浙江、江西、河南、湖北、湖南、广东、广西、重庆、四川、贵州、云南、陕西和甘肃18个省份的54个县（市、区、旗）财政性资金进行的审计调查，发现县级财政性收入中非税收入占比相对较高。2011年，54个县实现的财政性收入中，非税收入占60.45%，非税收入占比超过税收收入20.90个百分点。但从目前的理论与实务界的共识是：作为政府财政性资金，非税收入既要取之有据，更要用之有度，还要管之有规，绝不能游离于严格的财政管理之外。

（二）非税收入迅猛增长的原因

作为与税收收入对应而存在的政府收入形式，非税收入早就存在，最初以预算外资金的方式存在和管理，作为预算内资金的补充性财源使用。伴随改革开放以来“放权让利”政策的实施，非税收入（预算外资金）规模急剧膨胀，总量迅速增加（见表1－7）。

从表1－7分析，自1994年到2011年，在经济呈现快速增长的同时，非税收入也快速增长，而且增速要远高于税收收入的增速。统计显示，2011年非税收入已经达到14020亿元。如此巨量的资金如果不能获得有效的监督和管理，势必对宏观调控和经济的稳定运行造成巨大影响。

考察我国非税收入规模膨胀的原因，有学者认为，一是分权式改革激发事权财权意识，激活原先受压抑的局部利益，中央各部门和地方各级政府试图通过多渠道筹资以获得财权扩张事权；二是“正税”的税源流失较严重，导致预算内资金增长乏力，迫使各级政府通过非规范之策筹措预算外、体制外资金；三是政府系统各部门、各权力环节出于本位利益驱动扩张可供它们掌握支配的预算外收入和非预算收入，寻求福利最大化；四是伴随经济转轨而发生的某些公共产品向“半公共产品”乃至私人产品的转变，使公共产品边界模糊不清，进而公共服务与商业性服务边界模糊不清，各种形式收入得以输入；五是行政体制改革的长期滞后，政府部门之间职责交叉严重，各级政府事权不清，政出多门导致竞相收费。也有学者认为（李红霞，2007），非税收入扩张原因在于：首先，征管主体不明确约束乏力是非税收入膨胀的历史原因，多家理财的收费体制导致政出多门、管理分散，形成多头控制、相互交叉的运行模式；其次，财权与事权不对称是非税收入扩张的深层次原因，地方政府长期存在财权与事权不对称的现象，地方政府事权大，财权小，掌握的财力少，容易形成“经费不足收费补”的通常做法；再次，收费多少与部门利益直接挂钩是非税收入膨胀的内在驱动力。还有学者认为，非税收入形成的体制性原因包括：第一，改革开放以来政府职能的变化。计划体制下，政府职能范围虽然广泛，但政府履行职能的方式主要是通过行政或计划方式，并无独立的财权、事权，伴随经济体制改革，要求政府转化宏观经济职能，纠正市场失灵，提供公共产品、公共服务。第二，财政体制从集权机制向分权机制过渡，必然导致非税收入的非常规增长。第三，经济发展水平也是决定政府非税收入的一个重要因素。第四，财政分配法律地位的不明确及地方缺乏税收立法权也是非税收入膨胀的重要原因。还有研究将非税收入过快增长的原因概括为两方面：一方面，财政支出压力和财权事权不匹配是我国非税收入发展的内在动因；另一方面，非税收入自生机制形成而规范的预算制度未能建立推动了非税收入规模的持续扩大。

我国非税收入实现迅猛增长且形成诸多问题的原因包括：

第一，经济体制改革的因素。计划体制下，国家经济受到计划的管制，非税收入没有必要，也无可能。1992年，中国实行市场化为导向的经济体制改革，向着建立和完善社会主义市场经济的方向前进。我国经济体制改革是一个逐步建立并完善市场经济体制的过程：1978年12月十一届三中全会要求将党的工作重心转移到经济建设上来并制定了改革开放的方针；1982年9月十二大提出经济体制改革要“正确贯彻计划经济为主、市场调节为辅的原则”；1984年10月十二届三中全会提出社会主义经济是“有计划的商品经济”；1992年10月十四大明确提出经济体制改革目标是“建立和完善社会主义市场经济体制”；1993年11月十四届三中全会确立建立社会主义市场经济体制的框架；1997年9月十五大提出进一步发展和完善社会主义市场经济的理论；2003年10月十六届三中全会提出要完善社会主义市场经济体制，建立促进经济社会可持续发展的机制。

从计划经济（命令经济）到有计划的商品经济再到社会主义市场经济，我们把社会主义与市场经济有机地结合起来，走出了一条具有中国特色的市场化改革道路。市场经济要求按照市场来配置资源，发挥市场的基础性作用，非税收入正是市场化改革的产物。正是因为经济体制改革，经济发展进入不同的阶段。这是决定非税收入增长的一个重要因素。一方面，存在一定的财力才有征收税收和非税收入的基础；另一方面，经济发展为政府提供各种服务、公共产品提供机会，才有收费的依据。经济发展转型阶段，各地区、各部门为应对经济发展过程中出现的结构失调、基础设施不足、科技落后、城镇建设、民生改善、环境整治等诸多问题，必然要走上多渠道筹集资金的道路，非税收入的扩张在市场机制的支配下，在经济利益的驱动下，成为当然的选择。

第二，财政体制改革的因素。伴随市场经济体制改革，国家不再搞“一平二调”，而是主动地提高宏观调控能力，积极运用财政、税收等经济杠杆推动经济发展。财政体制改革从分灶吃饭到分税制，我们尝试探索的是一条由集权走向分权的道路。财政分权要解决的主要问题是公共部门的纵向结构问题，即如何在不同层级政府间划分责任以及实现这些责任的财政手段。20世纪以来，财政分权开始成为普遍的现象。无论发达国家还是发展中国家，都开始致力于实施财政分权。据世界银行统计，截至1990年代中期，全世界人口超过500万的75个发展中国家中，有62个进行了程度不同的财政分权改革。几乎所有国家都把加强地方政府力量作为一项重要的发展政策。适应这种国际性的趋势，学者研究分析，中国形成财政上的地方分权自治是一个规律：一是我国是一个幅员辽阔、人口众多、区域差别悬殊的大国，这是地方分权自治的自然基础；二是1949年后，财力的贫乏使中央政府难以包揽发展经济、保障就业的全部责任，这是地方分权自治的经济基础；三是我国各省、市、自治区的划分基本上沿袭了历史和民族的习惯，这是地方分权自治的社会历史基础。从中国赋税制度的发展来看，同样可以得出一个结论：宋代以后的“强干弱枝”、“过路财神”的财政制度固然有利于中央集权和国家统一，但也束缚了地方的经济社会发展。运用中央与地方的博弈分析和观察：如果地方缺乏独立的经济利益，便会一味“等靠要”，“依赖”中央解决经济问题。应当承认，分权式改革对推动事权财权分立具有颇大好处，但分权导致局部利益、部门利益、地方利益凸现却是一个不争的事实。

我国财政体制自1949年以来先后经历“统收统支”、“分灶吃饭”、“利改税”等体制；1992年，党的十四大确立建立社会主义市场经济体制的改革目标后，以放权让利为特征的财政“分灶吃饭”体制推行到1993年时，中央财政收入占全国财政收入的比重已经下降至不足30%的水平，中央政府宏观调控能力极为削弱。1993年12月15日《关于实行分税制财政管理体制的决定》揭开税制改革的序幕。《决定》包括四项主要内容：（1）根据中央和地方的事权确定相应的财政支出范围；（2）按税种划分中央财政与地方财政收入；（3）实行中央对地方的税收返还制度；（4）建立中央对地方的过渡期转移支付制度。核心内容是分税，即根据事权与财权相结合原则，将税种统一划分为中央税（即国税）、地方税（即地税）和中央地方共享税。目前，中央税主要包括关税、消费税、从央企征收的所得税等；地方税包括营业税（金融保险等部门的除外）、农业税等；中央与地方共享税包括：增值税、资源税、证券交易税、企业所得税、个人所得税等。其中，增值税中央分享75%，地方分享25%；资源税按不同的资源品种划分，大部分资源税作为地方税，海洋石油资源税作为中央税；证券交易税中央与地方各分享50%；企业所得税中央和地方的分享比例为60%:40%（见表1－8）。

正如研究者指出（刘积斌，2008），分税制改革后初步形成了以流转税和所得税为主、其他税制为辅助、多税种、多层次的复合税制体系。必须承认，分税制改革成效显著：10余年的分税制改革，中央财政收入偏低状况得到明显改善，有效地提高了中央财政进行转移支付、实现宏观调控的能力。如表1－9：

分税制改革的反思是财权要不要集中？怎样认识我国中央政府的财权集中度？政府财权集中度体现的是财权在各级政府间的划分格局。白景明研究员认为，财权集中度可能会有三种模式：一是所有财权要素全部向上集中；二是财权要素高度分散；三是所有财权要素向下集中。地方政府始终认为集中度过高，导致县乡财政困难；中央政府则认为中央对收入的集中度并不高，未达到分税制推出时的目标值（60%）。结论说：我国的政府间财权集中度并不高，是一个相对分权的国家，分税制体制只是界定了政府间税收收支边界，从而形成了税政权高度集中，税收中央集中率偏低，非税收入高度分散的政府间财权划分格局。相对应的是，事权关系改革尚不到位，集中表现为中央与地方间收入和支出关系的不顺。中央与地方各级政府各自应当承担的事务界定不清，税收划分不合理，有收入向上层层集中，事务层层向下加重的趋势，相当多的基层政府财政陷于困境。在合理和正规渠道，中央财政集中得过多，估计接近60%；在不合理和非正规渠道，地方政府收费罚款、土地批租等收入，比例高达90%，从而形成中央收税、地方收费罚款和卖地的格局。支出事项也不明，中央的地方负担，地方的中央负担，导致一些事务责任不清，互相推诿。财政层级太多，消耗财政资源较多，并且截留中央向基层转移支付的资金。因为中央地方关系的不顺，造成各级政府财力和事权不对称问题，突出表现为县乡财政困难。正如贾康研究员指出：在千年之交的前后，一个代表性的指标可以反映基层财政困难的现状，即全国两千多个县级单位里，最高峰的时候，有一千多个县欠发工资。2003年以后，中央通过省直管县、乡财县管、转移支付等多种改革措施，使县乡财政有了明显缓解，但地方可用财力依然不是很多。

财政体制改革的总趋势是“松绑”。中央与地方事权财权要形成合理的边界。地方政府事权大，财权小，掌握的财力少，往往通过扩张非税收入来弥补政府的财政赤字。“经费不足收费补”已成为一些地方和部门搞建设、铺摊子、扩充机构的通常做法。吃饭靠财政、建设靠收费成为一种较为普遍的现象。财政部门往往将收费作为抵扣单位核拨经费的资金来源，这对于推动某些单位收费、推动非税收入扩张具有推波助澜的作用。财权的分割必然导致财力高度分散，财政性资金被分散到各部门、各单位自收自支，非税收入迅速扩张。

第三，非税收入管理体制滞后。国际范围内，通常将税收征管制度分为中央集权型、地方分权型和集权分权兼顾型，并认为英、法等发达国家属于中央集权型，而美国、德国等联邦制国家为集权分权兼顾型，至于地方分权型则较为少见。如果依照这种方法，非税收入的主体在地方，地方非税收入占地方财政收入比重极大，在全国非税收入的比重也极大。这基本可归为地方分权型的收入管理体制。这种体制为地方财政带来了财力，尤其是在“吃饭靠税收，建设靠收费”的中西部欠发达地区。当前，非税收入的征管呈现如下现象：非税收入征管主体不明确，征管程序不明确，收入使用无监督，导致“谁收费，谁使用，谁受益”的倾向，激发部门利益、局部利益、地方利益，各地方、各部门往往采取变通方式收费、巧立名目收费，甚至“先生孩子后起名”，造成既定事实后再加以确认，最终导致非税收入迅速扩张。加之，对制度外的非税收入并没有相应的约束机制，财政违法犯罪“只罚不打”，财政部门对清理整顿非税收入历年来也是管理不力，对非税收入尽管专户储存，但采取收支挂钩方式管理。非税收入一般是“自收自用、多收多用”，不受人大和审计监督，这从反向激励了非税收入的增长，意味着谁收得越多谁就有权花得越多。收支挂钩的两种形式包括：一是差额返还。收费单位将收费资金实行专户储存之后，财政部门扣除一定的比例，再分批返还给收费主体，收得越多，返还得越多，收费以后财政部门可以相应减少对收费单位的经费拨款。二是全额返还。财政部门根据收费单位编制用款计划将专户储存的全部收费资金分批拨付给收费主体。收支挂钩的直接后果是，收费的多少与单位的福利水平、个人收入息息相关，为保住和扩大既得利益，各部门竞相行使分配职能，收费规模日益膨胀。根据财政部北京专员办的研究，尽管近两年来财政部开展以收入收缴改革为核心的非税收入管理体制改革，取得了一定成效，但仍存在诸多问题：一是无视国家政策规定要求，擅自减免非税收入；二是直接坐支非税收入，国家收入部门化现象严重；三是对非税收入重视程度不足，混库现象时有发生；四是对非税收入缺乏有效管理，征管质量不高；五是基础管理不尽完善，票据管理不尽规范。有的学者概括非税收入乱收乱支滥用为“四设置”。即擅自设置某些基金和收费项目、收费标淮及其他形式的附加费，擅自设置账外账或小金库，擅自设置“福利”项目滥发工资、奖金、补贴、津贴，擅自设置“投资”项目搞房地产开发、股票买卖和其他牟利活动。可以说，非税收入之乱象丛生，各部门“有利则争，无利则推，不利则阻，他利则拖，分利则顶”，对于国家财力的集中行使和财税体制的进一步改革构成阻碍。

第四，政府职能改革滞后。改革开放以来至今，我国对政府机构先后进行了六次改革：1982年的国务院机构改革，明确规定各级各部的职数、年龄和文化结构，减少了副职，提高了素质；国务院各部委、直属机构、办事机构从100个减为61个；人员编制对国务院各部门从原来的5.1万人减为3万人。1988年的机构改革提出“转变政府职能是机构改革的关键”的命题，改革后部委由原有的45个减为41个。1993年的第三次政府机构改革围绕转变政府职能展开，撤销了能源部、机械电子工业部、航空航天工业部等7个部，新组建国家经济贸易委员会、电力工业部等。国务院组成部门设置41个（含国务院办公厅），直属机构和办事机构18个，比原有的86个减少27个，人员减少20%。1998年的第四次机构改革除国务院办公厅外，国务院组成部门由原有的40个减少到29个。2003年的第五次机构改革，重点是深化国有资产管理体制改革、完善宏观调控体系、健全金融监管体制、继续推进流通管理体制改革。经过改革，除国务院办公厅外，国务院组成部门设置28个。从前五次的机构改革来看，每次改革不久都面临反弹，陷入精简——膨胀一再精简——再膨胀的恶性循环之中。机构不减反增，人员不少反多。第六次机构改革（大部制改革）正在紧锣密鼓地开展之中，有待进一步观察。

体制转轨和政府职能转换过程中，每次体制变动都会衍生出一些靠非税收入“吃饭”的部门，行政机构陷入精简——膨胀——再精简——再膨胀循环的怪圈。预算内财力无法满足规模庞大的政府日益增长的开支需要，非税收入成为支撑政府运转的一种无奈的选择。正是因为机构与人员的不断膨胀，预算内财力无法满足规模庞大的政府日益增长的开支需要。因此，非税收入成为弥补财政赤字、支撑政府运转的一种无奈的选择。政府非税收入管理混乱的内在根源之一是行政体制改革滞后，政府职能行使过程中存在“越位”与“缺位”现象。我们可以毫不讳言地说，各部门、各地方“收费养人”的现象较为严重，要想遏制这种趋势，没有相应的行政体制改革推动政府职能转变、引入公务员退出机制、增进政府效能，非税收入要想减下来，困难重重。

第五，非税收入认识存在偏差。对非税收入性质的认识，在计划经济体制下，因为规模小且主要以预算外资金的形式存在，主要包括国有或集体企业的利润留成、工商税附加、城市公用事业附加、养路费、育林基金等，尽管也作为预算外资金，由地方和部门自收自支，但一般认为属于国家资金。改革开放之后，伴随放权让利政策的实施，各部门、各地方的事权财权意识都被激发出来，政府非税收入项目激增，非税收入总量膨胀，《关于加强预算外资金管理的通知》明确把预算外资金的归属为所有权与使用权归属地方、部门和单位，财政资金被切割为预算内、预算外两大块，人们开始将预算外资金认为属于部门所有。在认识非税收入性质的同时，要认识到我国非税收入显著的地方性特点，它是地方财政收入的重要组成部分，在保障地方政府正常运转、促进地方社会经济事业可持续发展中起着重要作用。伴随市场经济改革的深入，公共财政体系建设要求矫正对非税收入的认识，这在一定程度上也是非税收入规模庞大以及其引发的一系列问题导致倒逼非税收入改革。政府开始逐渐加强对非税收入的管理，推行财政专户制度和“收支两条线”管理方法。《关于加强预算外资金管理的决定》明确规定，预算外资金是国家财政性资金，不是部门和单位自有资金，必须纳入财政管理。因为非税收入属于单位、部门自有资金的观念根深蒂固，而且非税收入高度分散，被视为“毛多肉少”，观念上没有对非税收入提高加强管理的认识。

第六，非税收入立法付之阙如。到目前为止，我国没有一部统一的非税收入征收管理法。更广义地讲，财税立法的滞后对于预算的完整性、对财政法治化具有很大的影响。我国的税收立法权高度集中于中央，但收费立项权则是由中央与地方分享。当地方税收和中央转移支付难以保障地方的行政部门行政经费和投资资金时，地方政府、地方行政部门往往通过收费来融资。在事权与财权不对称的情况下，地方政府自然选择增加非税收入来弥补财政赤字。而且，财政体制改革深化的趋势是事权大小决定财权多少，各级政府倾向于增加非税收入筹集资金多办事来获得更多的财权和事权，巩固自身的地位，赢得自身的政绩。

中央为应对金融危机而在2008年推出的四万亿投资计划意在保增长，但紧随的地方各级政府的天量投资计划，将直接推动非税收入继续迅猛增长，而各地经济增速放缓从另一个侧面会给地方政府带来财政增收压力，年底政绩成绩单的充实对非税收入增长也会提出新的期盼。具体就非税收入而言，因为收费立项权在地方，缺乏上位法即非税收入征管法的约束，征收主体、征收程序、收入使用以及监督都没有统一的限制性规定，全凭各地方政府自身操作，这等于对非税收入的迅猛增长缺少一道制度上的屏障。