引言
认识和引领我国人口趋势性特征
2023年5月5日召开的二十届中央财经委员会第一次会议指出，当前我国人口发展呈现少子化、老龄化、区域人口增减分化的趋势性特征，要认识、适应、引领人口发展新常态，以人口高质量发展支撑中国式现代化。中国共产党第二十届中央委员会第三次全体会议（以下简称“二十届三中全会”）围绕促进人口高质量发展，以应对老龄化、少子化为重点完善人口发展战略，以及健全覆盖全人群、全生命周期的人口服务体系做出重大部署。深刻理解我国人口趋势性特征体现的一般规律和特殊国情，有助于深入贯彻落实以习近平同志为核心的党中央做出的一系列重大部署，完好实现以人口高质量发展支撑中国式现代化的目标。
认识和判断人口趋势性特征
各国现代化过程中显现的共同特征之一是总和生育率（妇女终身生育孩子的平均数）逐步下降，进而导致人口自然增长相继经历减速、停滞和转负的不同阶段，在这个阶段变化的过程中，人口结构呈现少子化和老龄化的特征。我国在2020年全面建成小康社会转向全面建设社会主义现代化国家的新征程之际，人口发展也进入新阶段，呈现一系列趋势性特征。正确理解和准确判断人口变化的重要趋势性特征，是在实践中适应和引领人口发展新常态的认识前提。
第一，长期低生育率导致的少子化是人口转变的主要表现和必然结果，也是人口发展呈现新特征的基础性原因。生育率下降是人口转变的基本驱动力，是经济社会发展的必然结果，同时也受到特定人口政策的影响。改革开放以来，我国取得的经济增长和社会发展成就，以及计划生育政策的有效实施，都通过生育率的下降促进了人口转变。早在20世纪90年代初，我国总和生育率就降到2.1这个保持人口稳定的更替水平之下。第七次全国人口普查的数据显示，2020年总和生育率已经降到1.3，并且在那之后进一步降低。人口出生率下降进而呈现少子化特征是长期低生育率的必然后果。1992—2023年，我国人口出生率从18.24‰降低到6.39‰；在同一时期，当年出生人口数从2 137万降低到901万，0~14岁儿童人口数量从3.23亿减少到2.31亿。
第二，人口老龄化是现代化过程中不可避免的趋势，归根结底要在发展中积极应对。出生率下降和出生人口的减少相应改变人口的年龄结构，总体表现为老年人口占比不断提高。可以说，人口转变的自然结果就是人口老龄化，老龄化水平通常也同按照人均国内生产总值衡量的经济发展阶段相对应。参照国际通行的阶段划分标准，可以观察到我国经济发展阶段和人口老龄化经历的变化。首先，65岁及以上人口占比（以下简称“老龄化率”）超过7%标志着一个国家转变为老龄化社会，或进入初步老龄化阶段。被世界银行划分在低收入组和中等偏下收入组的国家2023年的平均老龄化率分别为3%和6%，总体而言都未进入初步老龄化阶段。我国于2000年在即将成为中等偏下收入国家之际，即已跨过老龄化社会的门槛。其次，老龄化率超过14%标志着一个国家转变为老龄社会，或进入中度老龄化阶段。2023年中等偏上收入国家的平均老龄化率为12%，我国在2021年进入中度老龄化阶段时，人均国内生产总值达到12 618美元，已经高于中等偏上收入国家的平均水平。最后，老龄化率超过21%标志着一个国家转变为高度老龄社会，或进入深度老龄化阶段。2023年高收入国家的平均老龄化率为19%，意味着高收入组的很多国家都已经进入深度老龄化阶段。根据国家卫生健康委员会中国人口与发展研究中心的预测，我国将在2032年即将成为中等发达国家之时，进入深度老龄化阶段。
第三，区域人口增减发生明显分化，改变了地区之间的人口布局，给经济发展和基本公共服务供给带来挑战。在总和生育率降到2.1以下的一段时间里，人口仍可依靠惯性继续保持增长。我国的人口增长惯性维持了大约30年，总人口于2022年进入减量阶段。各地区在人口转变和经济社会发展方面存在差异，是人口增减分化现象产生的原因。从统计上看，国内各地区间的人口增长情况既受人口自然增长率（出生率与死亡率之差）的影响，也受人口机械增长率（迁入率与迁出率之差）的影响。在地区间生育水平等人口因素、国内生产总值增长率等经济因素，以及基本公共服务保障水平等社会因素方面存在差异的条件下，产生人口增减分化现象也是难免的。相应地，在推进区域均衡发展的过程中，应该将其作为一个新因素，予以充分考虑和恰当应对。
高质量发展面临的人口挑战
人口发展是关系中华民族伟大复兴的大事，人口发展质量关乎中国式现代化的进程和成色。在不同的发展阶段，我国人口变化趋势都对发展方式及发展成效产生影响。在改革开放的前30年里，15~64岁劳动年龄人口增长最为迅速，0~14岁和65岁及以上非劳动年龄人口数量则基本稳定。于是，人口抚养比（非劳动年龄人口与劳动年龄人口的比率）不仅较低且逐年下降，人口结构呈现出“生之者众，食之者寡”的特征，以劳动力充分供给、人力资本迅速改善、储蓄率和投资回报率保持在较高水平，以及劳动力重新配置实现生产率大幅提高，为经济高速增长提供了人口红利。然而，随着老龄化水平的提高，影响经济增长的人口结构逐渐发生变化。与此同时，新的阶段也对我国经济发展提出新的要求。
第一，劳动年龄人口跨越了从增长到减少的关键转折点，对经济发展方式转变和增长动能转换提出更紧迫的要求。我国15~64岁劳动年龄人口在2013年达到峰值后转入负增长阶段，在到2023年的10年里以年均4.87‰的速度减少。相应地，人口抚养比从35.3%提高到46.5%，提高幅度超过11个百分点。基本在同一时期，我国经济发展进入新常态，特征之一便是在更高发展阶段及更大经济总量基数上，增长速度形成下行趋势。这种增长速度的减缓既反映了发展阶段变化的一种正常变化，也与人口变化趋势密切相关。随着我国人口从2022年开始进入减量阶段，劳动年龄人口减少的速度将进一步加快。这与我国经济已经从高速增长阶段转向高质量发展阶段的趋势是完全对应的，要求发展方式和增长动能转换到更可持续的轨道上。可见，人口趋势性特征与经济发展新常态叠加出现的新情况，要求继续深化供给侧结构性改革，加快培育和形成新质生产力。
第二，人口进入负增长和中度老龄化阶段，要求更加注重平衡社会总需求结构，加快培育完整的内需体系，完善扩大消费长效机制。一些国家的经验表明，人口负增长和更深度的老龄化会产生抑制社会总需求（特别是消费需求）的效应。对我国来说，一方面，发展方式转变的一个重要目标是促进“三驾马车”（即出口、投资和消费）结构的进一步均衡，使居民消费发挥更大的作用，以保持经济增长需求拉动力的强劲和可持续；另一方面，在人口总量减少和抚养比提高的情况下，稳定和扩大居民消费要求进一步推进相关领域改革，切实实施更有针对性的宏观经济政策和社会政策，特别着眼于把满足国内需求作为发展的出发点和落脚点，增加城乡居民收入，改善收入分配，加强普惠性、基础性、兜底性民生建设，通过消费能力的增强和消费意愿的提高，有效激发居民消费潜能。
第三，不断扩大的老年人口规模和持续提高的人口抚养比（尤其是老年人口抚养比[1]）要求更加积极地应对老龄化、少子化，加大政策支持力度，加快发展养老事业和养老产业。2023年，我国65岁及以上人口已达2.17亿，根据中国人口与发展研究中心的预测，预计到2032年，我国老年人口将达到2.93亿，同期老年人口抚养比将从22.5%提高到31.1%。积极应对人口老龄化，最紧迫的任务和最优先的目标是因应大龄劳动者的就业需求及老年人的基本养老需求，提高社会养老保障及其覆盖率和均等化水平，发展银发经济，增加养老服务供给，提高大龄劳动者的劳动参与率，努力实现老有所养、老有所为、老有所乐。
完善人口发展战略的机会窗口
在推动中国式现代化的进程中，特别是在2035年基本实现现代化、按人均国内生产总值衡量达到中等发达国家水平的这个阶段，我国经济仍将保持长期向好的基本面、强大的韧性和活力，以及充足的增长潜力，实现质的有效提升和量的合理增长的统一。首先，持续推进供给侧结构性改革，将更充分地释放劳动力丰富的传统优势潜力，为发展方式转变和增长动能转换赢得时间。其次，促进新要素和新要素组合，因地制宜地发展新质生产力，将推动经济增长转向新动能轨道，以提高全要素生产率增强潜在增长能力。最后，深入实施扩大内需战略和持续改善民生，将显著增强消费需求及其引导的投资需求，以强大的内需实现潜在增长率。
第一，按照要素供给潜力和生产率提高趋势预测的潜在增长率表明，我国经济仍然有潜力达到合理的增长速度，进而在2035年实现按人均国内生产总值衡量成为中等发达国家的目标。我们可以从三个方面理解这一预测：一是从目前到2035年，我国正处在进入高收入国家行列到成为中等发达国家的经济发展阶段，以及从中度老龄化到深度老龄化的人口转变阶段，预测的潜在增长率明显高于处于相同老龄化阶段和人均国内生产总值阶段的国家的实际增长率；二是供给侧结构性改革在关键领域的推进成效，可以分别从要素供给和生产率提高两个方面创造真金白银的改革红利，提高潜在增长率的幅度并无上限；三是我国在推进14亿人口共同富裕的现代化的过程中，始终具有超大规模市场的内需优势。通过在发展中保障和改善民生，用市场化的办法激发需求和优化供给，经济增长潜力可以转化为现实经济增长。
第二，合理、合意和可持续的经济增长速度，将为扩大基本公共服务供给奠定坚实的物质基础。在更高的发展阶段，加强普惠性、基础性、兜底性民生建设，提供更多、更高质量的公共品，既是以人民为中心的发展思想的具体体现，也是遵循尽力而为、量力而行原则在发展中保障和改善民生的必然要求。经历过现代化这个阶段的国家，通常也显现了公共品供给扩大的共同特征。以应对老龄化、少子化为重点，覆盖全人群、全生命周期的人口支持政策体系，涉及基本公共服务等关键领域的完善和改革，与健全社会保障体系、改善基本公共服务供给的目标完全一致、路径高度重合。
第三，经济增长的做大蛋糕效应和基本公共服务供给改善的分好蛋糕效应，有助于在应对人口结构新变化中具有足够的回旋余地，在政策运用中产生削峰填谷的效应。虽然少子化和老龄化都带来了挑战，但在目前的人口转变阶段，两者之间也具有一定程度的抵消关系。例如，在今后一段时间里，虽然老年人口抚养比的提高速度快、幅度大，但是由于少年儿童人数的减少和少儿人口抚养比的迅速降低，可以在很大程度上缓解老龄化带来的压力。据预测，2023—2035年，我国老年人口抚养比预计提高13.9个百分点，由于少儿人口抚养比同期降低8.1个百分点，总体人口抚养比的提高幅度相对和缓，仅为5.8个百分点。由此，在包括人口支持政策在内的基本公共服务供给体系中，资源整合水平和统筹配置层次将不断得以提高，提供全生命周期的基本公共服务，提升全人群的福祉水平。
完善人口发展战略的政策着力点
以应对老龄化、少子化为重点完善人口发展战略，促进人口高质量发展，要求以系统观念统筹谋划，按照全局性、综合性的要求拓展工作思路的深度和工作领域的广度，更加重视采用引导和激励的方法，通过体制机制创新和改革，健全覆盖全人群、全生命周期的人口服务体系，并与普惠性、基础性、兜底性民生建设共同推进。按照以“一老一小”为重点、“两点一线”全生命周期的范围，以下三个关键领域应该作为政策的着眼点和发力点。
第一，以生育、养育、教育阶段为重点，提高基本公共服务供给和覆盖水平，同步实现降低生育、养育和教育成本，提升生育意愿和生育率，进而全面提升人口素质的任务目标。首先，加快完善生育支持政策体系和激励机制，在政府、社会和家庭之间形成激励相容、治理协同和推动同步的局面，建设生育友好型社会，促进家庭生育意愿与社会适度生育率最大程度的一致性。其次，通过提高生育和养育服务及其成本的公共化水平，提升生育全程基本医疗保健服务能力，统筹育幼资源使用，完善生育休假制度，加大个税抵扣力度，在降低服务成本的同时提高服务质量。最后，因应人口发展趋势性特征对教育发展和人力资本培育方式提出的新要求，深化教育综合改革，加大资金投入和各方面资源统筹的力度，扩大各级各类优质教育供给，逐步把教育向学前乃至托幼阶段前移，扩大高中阶段教育的免费范围并提高普及率，让教育和培训贯穿劳动者的全部就业过程，在全生命周期培育人力资本。
第二，加快培育现代化急需的人力资源，提高劳动力的配置效率和匹配水平，解决好结构性就业矛盾。就业形势的新变化突出表现在两个方面：一方面，在人口发展呈现新的趋势性特征的条件下，青年就业群体和大龄劳动者面临更大的就业困难；另一方面，技术变化和经济数字化转型对人力资本的要求不断提高，也会引起就业形态变化。两方面因素对就业产生逐步加深的影响，使我国就业的结构性矛盾日益突出。这要求在完善就业优先政策的过程中，更加关注青年就业人口和大龄劳动者等重点群体，着力解决人力资源供需不匹配的矛盾，通过提供更加精准对路的公共就业服务，帮助劳动者获得新技能并增强就业适应能力，从破解“有活，没人干”入手，解决“有人，没活干”的问题。
第三，以发展养老事业和养老产业为核心，满足老年人的基本养老保障和基本养老服务需求，提高老年群体的生活品质。实现老有所养、老有所为、老有所乐，不仅是增进老年人福祉的必然要求，也是通过充分发挥大龄劳动者的庞大人力资源和老年人口的超大规模消费力，让大龄群体和老年群体发挥出“银发力量”的关键之举。推进实现完善人口发展战略的重要目标，需要从以下方面着手：一是提高基本养老保险和服务的供给水平、覆盖率和均等化程度，确保老年群体生活品质的提高与现代化进程同步推进；二是创造条件增强大龄劳动者的就业意愿和就业能力，提高老年人的经济社会参与水平，为有意愿的老年群体创造多样化、个性化的就业岗位和社会活动形式，扩大和延续人口红利；三是促进银发经济发展，满足老龄社会的特殊消费需求，在免除老年人后顾之忧的前提下，持续发挥他们作为消费者的积极作用。
[1] 老年人口抚养比是65岁及以上人口与劳动年龄人口的比率。