四、存在问题与解决路径

（一）存在问题

世界上自然保护区的发展经验告诉我们，自然保护区作用的发挥很大程度上依赖于当地居民的拥护和支持，传统的“孤岛”和“堡垒”式的封闭管理模式受到挑战，单一的保护目标与当地社区的经济发展明显脱节。甘肃省国家公园地处经济欠发达的地区，当地居民的生存大多依赖自然资源。国家公园的设立会导致居民的生产生活受到影响，引发国家公园与社区的矛盾。

从政策层面看，相关法律法规和协调机制尚相对滞后。国家公园是中国自然保护事业发展过程中形成的新保护地模式，目前尚无专项法律法规。在各地建立国家公园的积极性空前高涨的形势下，出台管理法规迫在眉睫。

从管理层面看，国家公园责权分离，职责不清。国家公园与自然保护区、风景名胜区、森林公园等保护地和林场经营区交叉或重叠，导致管理难度增加。同一保护区域建立了具有不同行政层级、隶属不同系统的多个管理机构。

从经济层面看，国家对国家公园建设的投入不足。世界各地的国家公园建设都是以提供公共产品为主的公益性事业。国家公园一旦建立，就会产生费用。目前，对于拟建国家公园的自然保护区，各级政府已将相关人员的工资、公务费用纳入财政预算，这些投入虽然不能满足需求，但为维持自然保护区的日常管理提供了最基本的保障。

从社会层面看，当地社区居民、保护主体和利用主体三者未形成利益共同体，难以避免将农村集体林和一些村庄划入国家公园范围，然而，由于直接经营者不同程度地忽视甚至损害保护主体和当地社区的利益，这在一定程度上挫伤了保护主体和当地社区居民的积极性。应尽快建立生态保护和经济效益的互补和协调机制。

甘肃省国家公园建设虽然取得了一定成绩，但仍然存在一些代表性的矛盾和问题。例如，张掖分局现有天保公益林面积1193.73万亩，林地“一张图”数据库与国土“三调”数据对接融合后，公益林面积减少424.92万亩，这导致自收自支人员、企业职工和长期临聘人员的工资发放面临巨大压力。祁连山国家公园依托原有自然保护区的工作人员和基础设施设立，其172个资源管护站大多远离城镇，由于缺乏专项资金支持，部分资源管护站办公和生活用房等基础设施陈旧，加之用于垃圾处理、旱厕改造、污水处理等的设施无法纳入地方政府规划，职工生产生活多有不便。划定祁连山国家公园范围时，从整体上划定的22个保护站中有6个保护站未纳入国家公园范围，因而这6个保护站很难获得国家公园建设项目的支持。

又如，裕河分局管辖面积大、东西跨度长，涉及陇南市文县、武都区两个县区7个乡镇、39个行政村。按照工作职责，承担着监测巡护、森林防火、资源管护、宣传教育、林业有害生物防治、野生动物疫源疫病监测等日常工作，工作量大面宽，任务十分繁重，需要大量的工作经费。裕河分局管护站（点）均为原省级自然保护区或国有林场设施，缺乏投入和维护。部分管护站房屋已倾斜垮塌，职工只能租住民房。裕河分局辖区内资源环境综合执法工作由省森林公安局白水江分局组建起来的白水江片区综合执法局负责，但省森林公安局白水江分局无林业行政案件执法权，同时由于机构改革时，各级森林公安局统一转隶到了公安系统，加之裕河分局基层单位均为事业单位，无行政执法主体资格，故园区内的行政执法工作难以开展。园区林地面积大，人均管护面积超过5000亩，且大部分地方山大沟深，交通不便，基础设施、监测手段落后，巡护车辆缺乏，目前，全分局无工作车辆，资源管护较为艰难。园区内生态补偿机制尚未建立，仅靠天保工程、公益林补偿，补助标准低、资金投入少，生产经营设施（茶场、药场各一家）退出难。

（二）解决路径

1．规范管理机构设置

应明晰各种管理模式下国家公园管理机构的性质、级别、内设部门、直属机构、分级管理机构、人员整合方式等要害问题，以充分展现国家公园的主导地位，顺应机构改革趋势，以促进管理体制的合理化。

2．健全法律制度体系

依法颁布有利于促进各国家公园间法律适用关系的上位法，进一步增强各国家公园条例办法的法定效力。在此过渡期内，国家公园主管部门与监管部门应共同制定指导性意见，明确不同管控分区的具体管控要求。此外，及时颁布国家公园条例、规划等管理办法，从而为条例和规划的制定、上报、审批等提供法治依据。进一步明确国家公园管理部门、监管部门、审批部门、各级地方政府的权责，持续强化合作，全面整合多方力量，以保障国家公园的各项职能得以有序履行。

3．完善资金保障长效机制

需着重加大财政拨款力度，合理规范拨付渠道，保障拨付目的地合理使用。中央政府及各省级政府应按照事权划分划定出资，以保障国家公园的建设和运行。将生态系统评价纳入项目考核体系，建立保护成效与资金投入相挂钩的机制，以确保将有限的资金优先用于解决亟须解决的问题。应完善社会捐赠机制，吸引社会资本为国家公园的建设提供有力支持。持续加强自然教育与宣传，提升国家公园的社会影响力，成立基金委员会集中接受社会捐赠。推广特许经营模式，积极开发特色入口社区，将优美的生态环境与丰富的自然资源转变为市场竞争力，逐步增强经济活力。

4．强化治理能力建设

应加大人才引进力度，完善人才激励机制和考核机制。按照专业化导向，尽快解决国家公园管理机构的编制空缺问题，逐步改善专职人员的学历结构和年龄构成。加强对现有人员的培训，提升其业务能力。同时，需加大社会参与程度，缓解编制不足的压力。推广灵活引进政策，突破人才使用障碍。鼓励推广购买服务模式，迅速有效满足实际需求。完善志愿者服务机制，调动公众积极性。此外，要充分利用先进技术成果和基础设施条件，推动治理体系朝着标准化、信息化、智能化和专业化方向发展，提升治理能力和效率，依托科技的力量不断推动国家公园建设。

5．完善空间布局

建议合理调整国家公园边界。应充分考虑打破行政区划的限制，尽快制定整合方案。在过渡期间，要持续完善跨省或跨市县的联动保护机制。将镇村建成区、永久基本农田等保护价值不高且存在尖锐矛盾的区域按相关政策规定移出国家公园，以提升国家公园的原真性和管理效果。