绪论

良好的营商环境不仅是一个国家或地区重要的软实力和核心竞争力，同时也是参与全球竞争的主要阵地。过去，中国吸引外资主要靠税收、用地等优惠政策以及良好的基础设施，而现在越来越多地靠良好的制度软环境。李克强总理在2019年《政府工作报告》中指出，优化营商环境就是解放生产力、提高竞争力，就是要“破障碍、去烦苛、筑坦途”，为市场主体增添活力，为人民群众增加便利。优化营商环境，就是要对接国际通行的贸易投资规则，建设国际化、法治化和便利化的营商环境。良好的营商环境对经济社会发展具有非常重要的直接和潜在影响，2018年世界银行《营商环境报告》测算，营商环境的DTF（前沿距离分数）值增加1%，一个标准化经济体的投资将增长0.3%，GDP增长0.35%。

党的十九大以来，中国坚持以深化“放管服”改革为重点的营商环境建设，有效激发了市场活力，较好地带动了创新创业发展，经济发展质量逐步优化。据世界银行《营商环境报告》数据库测算，2017年中国整体营商环境在全球190个经济体中排第78位，与2013年的第96位相比前进了18位，2018年则大幅提升至第46位，2019年上升至第31位。在办理建设工程项目施工许可、获得电力和开办企业等方面取得的进步更为显著。总体来看，中国营商环境有了非常显著的改善。但是，必须要看到的是，中国在营商环境建设方面还存在许多问题，与广大企业和社会公众的需求相比还存在一定差距。

首先，总体营商环境还处在全球中等水平。虽然中国在世界银行《营商环境报告》中的排名已在前50位以内，但与新加坡、美国、中国香港等经济体的差距还很明显。以俄罗斯为例，俄罗斯将营商环境建设情况纳入地方政府考核，在世界银行《营商环境报告》中的排名从2011年的第123位提升至2017年的第35位，上升了88位。印度政府主导国内营商环境评价，2015年以来在28个邦和6个联邦属地及首都新德里地区开展“地方营商环境改革竞赛”，在世界银行《营商环境报告》中的排名从2014年的第142位上升至第100位。因此，与营商环境改革取得更大进步的经济体相比，中国还存在一定差距。

其次，各地区间营商环境质量存在较大差异。中国在世界银行排名是以北京和上海两个地区作为样本的，这两个地区是中国经济社会发展尤其是对外开放的先进地区，其制度质量水平也相应很高。但由于地区经济社会发展水平的差异，中国各地区间制度质量水平也存在较大差异，其他地区营商环境建设水平明显低于这两个地区，所以，世界银行的排名一定程度上高估了中国整体营商环境建设水平，中西部部分经济发展水平相对落后地区的营商环境水平还比较低。

最后，目前中国制度改革已进入瓶颈期，要改革涉及某些部门根本利益的制度，破解阻碍经济社会发展的一些痛点和难点，未来的阻力很大，后期改革的难度也非常大。因此，提升营商环境质量的空间不大。但是，尽管步履维艰，改革仍要继续。未来，各级政府需要对接世界银行标准，以建立国际可比、科学实用、立足本地实际的营商环境评价指标体系为基础，构建具有地方特色的营商环境评价机制。以评促改、以评促建，在评价过程中明确营商环境建设的思路、路径，以发现其中存在的问题，持续优化营商环境，提高营商环境建设的国际化、法治化和便利化水平，进而从本质上促进地区经济社会的高质量发展。

设立中国（湖北）自由贸易试验区（以下简称“湖北自贸区”）是党中央、国务院在新形势下为全面深化改革、扩大开放、加快中部崛起和促进长江经济带发展所做出的重大举措。

根据《中国（湖北）自由贸易试验区总体方案》（以下简称《总体方案》），湖北自贸区的战略定位是“以制度创新为核心”，在主要任务和措施的第一条就提到要“按照打造法治化、国际化、便利化营商环境的要求，深入推进简政放权、放管结合、优化服务改革，加快推动政府管理模式的创新”。《总体方案》的主要内容如下：在加快政府职能转变的深化行政管理体制部分提到，要“对接国际商事争议解决规则，提高商事纠纷仲裁的国际化程度”；在推动创新驱动发展和利用国际创新要素部分提到，要“鼓励在自贸试验区内建设国际化创新创业孵化平台，重点吸引国际知名孵化器、创业投资机构、高端创新创业人才集聚”；在保障机制部分提到，“各有关部门要支持自贸区在各领域深化改革开放试点、加大压力测试、加强监管、防控风险，做好与相关法律立改废释的衔接，及时解决试点过程中的制度保障问题”；在区位布局部分提到，“自贸试验区内的海关特殊监管区域重点探索以贸易便利化为主要内容的制度创新”；在深化投资领域改革的提升利用外资水平部分提到，“探索优化投资准入后的管理流程，提升投资便利化水平”；在推动贸易转型升级的创新通关监管服务模式部分提到，要“加快形成贸易便利化创新举措的标准化制度规范”；在深化金融领域开放创新的扩大金融领域对外开放部分提到，要“探索建立与自贸试验区相适应的本外币账户管理体系，促进跨境贸易、投融资结算便利化”，“提高自贸试验区内企业跨境投资便利化程度”。由此可以看出，法治化、国际化和便利化的营商环境是湖北自贸区建设的基本指导思想和战略目标，它贯穿自贸区发展的始终。

营商环境建设是中国自贸区建设的重要内容，也是全面深化改革、扩大开放和进行制度创新的难点。2017年12月商务部《关于支持自由贸易试验区进一步创新发展的意见》（商资发〔2017〕483号）就从缩减外商投资负面清单、创新投资促进体系和健全自贸试验区营商环境评价体系三方面提出要持续优化营商环境。2018年湖北省“两会”《政府工作报告》在谈到自贸区建设时，也要求“全面落实自贸区建设《总体方案》，主动对标国际投资贸易规则体系，突出制度创新，加快推进贸易便利化、投资自由化、监管法治化，探索更多可复制的成功经验”。从2017年4月1日正式挂牌成立以来，湖北自贸区在《总体方案》的指导下立足先行先试，取得了一系列建设成效，对经济社会高质量发展起到了很大的带动和示范作用。但是，与先进国家或地区高标准营商环境建设水平相比，还存在国际化和法治化程度不高、贸易投资便利度不够等问题。本书将围绕建设国际化、法治化和便利化营商环境的目标和理念，构建湖北自贸区营商环境的评价指标体系，分析湖北自贸区营商环境建设方面存在的问题，对标国际先进标准后明确湖北自贸区建设的目标及取得的成效，并对未来湖北自贸区营商环境建设提出有针对性的政策建议。

制度即一系列规则的总和，具有确定性、普适性、禁忌性、符号性和开放性等特点。林毅夫认为，制度可具体化为制度安排，是约束和管理经济主体的一整套行为规则。柯武刚和史漫飞（2008）认为，制度包含一系列内在制度和外在制度。内在制度是人们在经济社会行为过程中产生并长期积累的各种习惯做法、风俗习惯、伦理规范等；外在制度是各种组织（Institutions）比如政府制定并强制性地要求特定主体遵守的规则。

“Institution Matters”（制度非常重要），这是新制度经济学的重要代表人物——科斯的观点。良好的制度安排能减少经济行为的不确定性，促进人与人之间的交流和相互信任，改善社会经济运行秩序。这一观点被后来一大批学者从不同层面和视角加以证实。在社会主义市场经济建设过程中，正是一系列制度改革为中国经济社会发生翻天覆地的变化、取得巨大成就提供了基础保障，比如实行家庭联产承包责任制、改革开放、自由贸易试验区的建立等。

制度质量，可简单地理解为制度的“优劣”。通常情况下，衡量制度的“优劣”有两个标准：一是制度是否容易被理解；二是制度在规范人们行为过程中的效率有多高。一般情况下，大家会将第二个标准作为测度制度质量的依据。具体来说，假设其他条件不变，A国的制度安排给经济社会带来的积极影响大于B国，则A国的制度优于B国，A国的制度质量更高。中国设立自由贸易试验区，在深化对外开放、促进经济社会发展方面取得了很大成效，则说明设立自由贸易试验区这种制度安排是有利于中国经济社会发展的，这种制度安排是“优”的。

规范研究或政策制定的首要工作是测度制度质量。只有得到科学有效的测度，才能对制度进行横向、纵向比较，评估制度改进的成果并确定未来制度调整的方向，因此，测度制度质量是制度建设的基础。

评估制度质量需要看其带来的经济社会发展效应，比如一项经济制度在促进投资增长、贸易增长、人民生活改善方面的影响程度。但是，鉴于制度内容的复杂性、经济社会发展影响因素的多样性、衡量经济社会发展效应的复杂性，很难直接通过影响效应来评估制度质量。为此，出于研究对象和目的的不同，人们往往会从不同视角测度制度质量，比如分别研究一个经济体的政治制度（或者某项政治制度）、经济制度、法律制度；或者从制度具体的内容构成上展开研究，比如关注某项经济制度（市场制度、产权制度、出口退税制度、科技创新政策）对一国或地区经济社会发展的影响效应并测度该项制度的质量水平。同时，也有学者认为，仅仅关注某项制度不足以把握整个制度体系的好坏，因此会展开综合研究，运用复合指标测度制度质量。目前，具有代表性的衡量制度质量水平的指标体系有世界银行的营商环境指标、世界经济论坛的全球竞争力指数、透明国际的清廉指数、自由屋指数等。

营商环境是各类经济主体从事经济活动（特别是商业活动）的一系列外部环境的总和。同时，由于经济活动需要良好、透明、科学、开放的制度加以规范，这里的制度不仅局限于经济制度，而是包含各类制度。因此，笔者认为，营商环境是制度环境的重要组成部分，同样地，营商环境建设也是制度建设的重要内容。

本书研究湖北自贸区营商环境建设的路径、现状、取得的成效以及存在的问题，并提出未来优化营商环境的政策建议。如果仅仅从营商环境层面加以分析，则会囿于营商环境本身的内容，甚至会拘泥于湖北自贸区这一特定地区，这样会使得本书的研究结果受限，提出的政策建议开放性和可复制性不强。为此，本书基于提升制度质量的视角，在测度营商环境质量水平的基础上，评估湖北自贸区营商环境建设水平，并将此结果与世界先进国家或国内外先进地区进行横向比较，找出存在的问题，据此提出有针对性的政策建议。虽然研究对象是营商环境，但基于制度质量视角展开，因此，最后的优化建议也能更好地满足开放性、普适性、确定性等特点，能更有效地指导未来湖北自贸区乃至湖北省的营商环境建设工作。