航空承运人拒载权法律问题研究
王美玲(1)
摘要：随着我国民航运输产业的迅速发展，航空运输合同纠纷不断增加。其中，航空承运人拒绝运输旅客的行为更是对旅客权益造成极大影响。在研究承运人拒载权问题时，首先要研究航空承运人拒载权的含义，并与相近概念进行了比较研究。拒载权的法律依据可以分为国内法和国际公约两部分。当前立法上和实践中承运人行使拒载权存在诸多问题，应采取多种措施完善航空承运人拒载权的行使。
关键词：航空承运人；拒载权；旅客权益
一、航空承运人拒载权的含义
（一）航空承运人的含义
航空运输活动可分为两类：一类是民用航空运输，另一类则是非民用航空运输，比如政府公务航空运输、军事航空运输等。民用航空运输是在航空承运人与消费者之间进行的一种商品交换活动。(2)民用航空承运人是指根据相对人的委托，利用航空器提供运输旅客及行李、货物等服务的经营者。民用航空承运人包括公共承运人和私人承运人。其中，公共承运人的特点是其运输服务面向不特定的公众开放，有固定的航班时间和航线。而私人承运人的服务对象不是社会公众，一般提供的是个性化运输服务。(3)本文所称“航空承运人”的性质是公共承运人，是指以营利为目的而使用民用航空器运送旅客、行李的企业法人，即从事航空旅客、行李运输的民用航空公司。
（二）拒载权的含义
航班拒载，即航空公司拒绝运输，指的是航空承运人单方面拒绝与旅客订立航空旅客运输合同或者拒绝运输旅客的情形，一般表现为各大航空公司在其《运输总条件》中的拒绝运输条款和实际发生的各种拒绝运输行为。航空公司拒载旅客主要包括两种情况：一种是由航空运输企业自行制定拒载条款，并实施拒载行为，兼具拒载命令的决定者和执行者身份；另一种是根据有关国家机关的规定，配合执行相关法律法规，只具有执行者身份，而不具备决定者身份，如航空公司根据法院发布的失信被执行人名单拒载被列入名单中的旅客。(4)本文研究的对象是第一种情形。
航空承运人行使拒载权的对象是航空旅客及其行李，那么承运人的雇员可否成为旅客？当承运人雇员因执行飞行任务而与旅客的权益有一定冲突时，应如何选择？航空承运人的雇员在乘坐本公司航班时具有双重身份，一是作为雇员，与航空公司之间有劳动合同关系。二是作为享受运输服务的旅客，与航空公司之间也形成了航空运输合同关系。当承运人雇员的旅客权益与其他旅客的权益冲突时，承运人应优先保护普通旅客的权益。这一方面是因为承运人雇员的旅客身份取得是以雇员身份的存在为前提的，航空公司给予其雇员一定的机票优惠，更多是因为其具有的雇员身份，如饭店经营者会给予其内部员工一定的免费就餐机会。另一方面，旅客身份的取得是通过和航空公司订立航空运输合同而取得的合同相对人权利，该权利更应得到尊重与保护，否则将不利于航空市场的交易秩序。而且对于承运人的雇员来说，除了免费搭乘本公司航班外，还可以选择乘坐其他航空公司航班。但是旅客若选择其他航空公司航班，将要付出较多的经济成本和时间成本。
（三）航空承运人行使拒载权的必要性
航空运输活动是一项伴随着高风险的活动。以最近发生的两起坠机事故为例，2019年3月10日，埃塞俄比亚航空公司ET302号航班在起飞后不久发生坠机事故，机上157名人员无一生还。在2018年10月，同样机型的航班也发生了类似事故，机上189人全部罹难。因为航空运输活动的复杂性和风险性，所以航空安全是民用航空领域最根本的要求。
航空承运人行使拒载权的目的在于维护航空安全和旅客整体权益。从旅客购买机票到航班落地旅客下机后，此次航班的所有旅客都与承运人订立了航空运输合同，但是承运人提供的运输服务在本质上只有一次，因此可以把所有接受服务的旅客视为一个整体，他们共同接受承运人的航空运输服务。当某一位旅客的行为干扰到航空安全时，他的行为也就损害了旅客全体利益，造成了他本人与承运人和其他旅客整体的对立。在这种情况下，承运人需要做出选择，是继续履行与实施非法干扰行为的旅客之间的运输合同，还是为了保全大部分旅客的权益而放弃履行与该名旅客之间的合同。显然，无论是基于安全角度，还是基于经济角度，后者才是明智的做法。因此，航空承运人行使拒载权有其必要性。
二、拒载权与其他概念的比较研究
（一）拒载权与旅客“黑名单”的区别
拒载权的表现形式是拒绝运输旅客及其行李，“黑名单”则是旅客无法与航空公司订立航空客运合同，从这个角度来说，“黑名单”是航空运输承运人行使拒载权的一种表现形式。但是航空承运人的拒载权不仅限于此种做法，还包括因旅客证件不符合规定、旅客不配合安检、旅客有非法干扰行为危害了飞行秩序、旅客的健康状况不适合飞行等原因而拒绝运输。
在我国，航空旅客“黑名单”首次进入大众视野是在2007年春秋航空公司设立的“暂无能力服务旅客名单”，媒体和民众一般称其为旅客“黑名单”。该名单将有过不遵守安全规则、不听从工作人员指挥以及具有一些过激行为的旅客列入此名单，被列入名单的旅客无法再预定春秋航空的机票。2008年范后军诉厦门航空人格权纠纷案被称为是航空旅客“黑名单”的第一案。范后军因与厦航存在劳动纠纷而被列入厦航旅客黑名单，并且其他航空公司被厦航建议不对其售票，以维护航空安全。原告认为被告的行为对其产生了不利影响，使其人格权受到侵犯，因此向法院提起诉讼，请求厦航赔礼道歉，并赔偿损失以及精神损害抚慰金。朝阳法院判决驳回了范后军的诉讼请求。同时发出司法建议函，针对国内对于航空承运人拒载权方面的立法空白，建议国内法要尽快与国际规则接轨，尤其是涉及旅客人格尊严、知情权等方面的拒载行为。2015年5月20日，中国民用航空局发布了《加强民航法治建设若干意见》。第十五条明确提出：“依法规范航空运输安全‘旅客黑名单’制度，明确列入‘旅客黑名单’的事项源由、条件认证和办理程序。”说明“旅客黑名单”问题已经引起了民航局的高度重视。
（二）拒载权与机长权力的区别
机长权力问题一直是航空法领域内一个比较重要的问题。机长权力可分为两个方面，一方面是从技术角度确保飞行安全，另一方面是保证空防安全。1963年的《关于在航空器上犯罪和其他某些行为的公约》（以下简称《东京公约》）在第3章明确规定了机长在空防安全方面的权力，该权力可概括为：“机长对机上人员采取必要的管束在内的合理措施的权力；机长可以请求（要求）机组成员和旅客协助的权力；机长对危害飞行安全、违反纪律的旅客有令其下机的权力；机长对在机上实施严重犯罪的人有移交落地国主管当局的权力。”(5)机长权力一直引发讨论的原因在于国际公约和各国法律赋予机长的权力不仅仅是个人作为航空公司商业代表及航空器运行和安全最终负责人的私权利，《东京公约》实际上赋予了机长警察或治安的权利，而且是一种国际警察权力(6)。
承运人行使拒载权的表现之一便是机长运用其权力拒绝运输具有犯罪行为或者其他扰乱行为的旅客，说明承运人行使拒载权与机长权力有其重合之处。但是要注意，机长权力与承运人行使拒载权也有很大的区别。一是权利（力）行使时间上的区别，承运人行使拒载权可发生在航空运输合同订立阶段，也可发生在合同履行阶段，但是机长权力行使的时间只能是航空运输合同已经成立到履行这一时间段内，尤其是在飞行的准备过程中和飞行中。二是权利（力）行使的后果不同，承运人行使拒载权一般最严重的后果便是拒绝运输旅客及其行李或者货物。但是机长行使权力除了令其下机外，还可采取必要的管束措施或将其交付主管当局。
三、航空承运人行使拒载权的法律依据
（一）中国法律对航空承运人行使拒载权的规定
拒载权的实质是公共运输承运人强制缔约义务的豁免，因此需首先研究强制缔约制度。《中华人民共和国合同法》（以下简称《合同法》）第289条规定：“从事公共运输的承运人不得拒绝旅客、托运人通常、合理的运输要求。”该规定可以说从法律层面确定了公共运输承运人的强制缔约义务。王泽鉴先生认为：“所谓强制缔约，指个人或企业负有应相对人的请求，与其订立契约的义务。即应相对人的要约，非有正当理由，不得拒绝承诺。”(7)可以说，合同制度的根本特征在于契约自由，即合同当事人可以根据自己的意愿去为一定的法律行为。但是契约自由并不是百利而无一害的，会带来诸如垄断、欺诈等问题。考虑到强势的垄断组织与弱势的普通民众之间的地位差异，有必要对这些强势主体的合同进行一定的限制，以保护弱势的民众的利益。这可以说是强制缔约制度的法理依据。(8)强制缔约制度与契约自由原则互为补充，共同实现实质正义。而民用航空运输业更是由于其具有极高的进入壁垒，且使用的是航线这一重要的公共资源，因此具有自然垄断性的特点。对航空承运人的强制缔约义务的研究更为重要。
对该条的理解，应着重注意“公共运输承运人”及“通常、合理的运输要求”两个方面。其中，对“公共运输承运人”，将从《中华人民共和国民用航空法》（以下简称《民用航空法》）和司法实践两个方面展开论述。
现行《民用航空法》于1996年3月1日起施行。而《合同法》由第九届全国人民代表大会第二次会议于1999年3月15日通过，当年10月1日起施行。在1999年之前，与之最近的中国民航业第三阶段改革是在1987年，“改革的主要内容之一是将原民航北京、上海、广州、西安、成都、沈阳6个地区管理局的航空运输和通用航空相关业务、资产和人员分离出来，组建了中国国际航空公司、中国东方航空公司、中国南方航空公司、中国西南航空公司、中国西北航空公司、中国北方航空公司6个国家骨干航空公司，由国家民航总局直接管理。直到2002年，中国民航业第四个阶段的改革完成后，新组建的六大国有航空业集团公司才与民航总局脱钩，交由国务院国有资产监督管理委员会管理。”(9)也就是说，在制定《民用航空法》和《合同法》时，当时国内的航空公司全部都是具有垄断性质的国有企业，而且在很多地区都是“一家独大”的。这一点也可以从全国人大法工委编写的《中华人民共和国合同法释义》中得到佐证。《中华人民共和国合同法释义》对《合同法》第289条进行了如下解释：“公共运输合同的格式化产生的原因是由于公共运输的承运人一般都具有垄断性质。”
由此，我们可以得出结论，《合同法》第289条规制的对象主要是在公共运输领域具有垄断地位的企业。《民用航空法》作为民用航空领域的特别法，且制定时间背景与《合同法》极为相近，所以《民用航空法》第91条所阐述的“公共航空运输企业”也应该是在民用航空运输领域具有垄断性质的航空公司。
上述结论在司法实践中也得到了确认。在2014年最高人民法院发布的海事审判十大典型案例中的厦门瀛海实业发展有限公司诉马士基（中国）航运有限公司国际海上货运代理经营权损害赔偿纠纷案中，最高人民法院在判决中对公共运输作了阐述。其认为公共运输所具有的前提条件分别是为社会提供公共事业性服务和运输企业具有垄断地位，也就是具有公益性和垄断性两个特征。正是其所具有的特征，国家规定了较为严格的市场准入条件和价格监管机制。因此，公共运输承运人必须履行强制缔约义务。
关于“通常、合理的运输要求”，应从三个方面来考虑：一是该要求是否符合交易习惯，二是法律是否允许，三是该要求是否超出承运人的履约能力。
首先，旅客所提出的运输要求不得违反交易习惯。“交易习惯是指在某一地域、某一行业、某一类交易关系中，为人们反复使用、普遍接纳的做法或者当事人之间经常使用的习惯做法。”(10)其次，旅客所提出的要求必须符合法律、行政法规等的规定。如《合同法》第297条规定了旅客禁止携带的物品，如果旅客坚持携带，承运人应当拒绝运输。最后，旅客、托运人的要求必须符合承运人履行契约的能力。航空公司作为提供公共服务的主体，应该尽可能满足旅客“通常、合理”的要求。《中国民用航空旅客、行李国内运输规则》第34条规定，“对于包括无人陪伴的儿童在内的几种特殊旅客，只有在符合承运人规定的条件下，经承运人预先同意，并在必要时做出安排后，方予以载运”。
1．《合同法》对承运人拒载权的规定
“拒载在运输合同领域能否成为一项权利，取决于法律的规定。(11)”根据我国《合同法》第十七章运输合同的相关规定，航空运输承运人行使拒载权主要针对两个方面，第一方面是旅客所持客票出现问题。(12)客票是航空运输合同的初步证据，但并不是航空运输合同本身。但是“由于在航空旅客运输中，承运人与旅客之间一般并不订立具体的客运合同，而是以填开的客票规定双方的权利义务以及所适用的法律法规和规章，因此客票对于客运合同具有重要的实体法意义”。(13)第二方面是针对旅客携带的物品或者托运人托运的货物。(14)旅客携带的物品或者托运货物虽然是静态的，但是物品运输中也同样会出现很多问题，如自燃、爆炸、腐蚀等，因此赋予承运人针对存在安全隐患的物品的拒载权是必要的。
2．民用航空领域法律法规的相关规定
《民用航空法》是我国民用航空领域的专门法，在民用航空领域起着非常重要的作用。其中对承运人可以实施拒绝运输行为的规定共有四个条款。其中，第46条的规定主要针对飞行中破坏民用航空器、扰乱秩序、危害安全的行为，并授予了机长一定的处置权，这种处置权当然包括拒绝运输特定旅客，甚至是拒绝起飞。第100条和第101条是关于禁运物品的规定，和《合同法》的规定基本一致。第102条的内容是在旅客及货物未经安全检查的情况下，承运人可以拒绝运输。《民用航空法》中承运人行使拒载权的规定与《合同法》相差不大，主要是增加了不得运输未经安全检查的旅客及行李货物。但是该规定的内容同样与现实需求相差甚远。
国务院1996年7月6日发布了第201号国务院令，发布了《中华人民共和国民用航空安全保卫条例》（以下简称《民用航空安全保卫条例》）。该条例存在的最大问题是其罚则部分的规定主要针对旅客的非法干扰行为。但忽略了航空公司作为航空运输合同的一方主体，在不当使用其拒载权而错误拒绝运输旅客时，旅客所能采取的救济措施。这导致航空承运人与旅客之间的权利义务严重不对等。而且承担赔偿责任规定过于模糊，不具有可操作性，已远远不能适应社会生活的需求。
在部门规章方面，交通运输部2016年4月发布的《公共航空运输企业航空安全保卫规则》（以下简称《航空安全保卫规则》）中使用了“非法干扰行为”这一用语。(15)同时，该规章中也出现了“扰乱行为”，二者的主要区别在于行为的危害程度不同，非法干扰行为属于严重的危害航空器内良好秩序和运行安全的行为，而扰乱行为的特点在于不听指挥，不守规定，比如有的旅客在机组人员提示系好安全带时，拒不执行。
中国民用航空局在性质上属于由交通运输部管理的国家局，其分别于1996年和1998年颁布了《中国民用航空旅客、行李国内运输规则》（以下简称《民用航空国内规则》）和《中国民用航空旅客、行李国际运输规则》（以下简称《民用航空国际规则》）。在这两个规则中，明确列举的承运人可以行使拒载权的情形，归纳起来包括以下几类：公共安全原因、旅客的健康原因、遵守国家进出境管理的规定和旅客违反运输合同中的规定。
因公共安全原因拒载存在的主要问题是对旅客的行为是否达到扰乱公共安全的标准不明，易造成承运人权力的滥用。安全是民航永恒的主题，但是保护旅客的合法权益也是民航赖以生存的基石，那么如何在公共安全和具体旅客的利益保护中取得平衡，该规则并没有给出具体的答案。
涉及旅客健康问题的拒载在《民用航空国内规则》中涉及两个方面，一是特殊旅客需提前向承运人说明情况，并取得其同意，承运人在符合其自身运输条件并做出妥善安排时方予承运。二是涉及精神病人、传染病人或健康状况不适合飞行的旅客，承运人拒绝运输。其中，特殊旅客的乘机权益问题一直是大众关注的焦点。规则中对涉及这一问题的规定延续了《合同法》的一贯思路，也就是旅客仍需要告知航空公司自身情况，并经过承运人同意才能搭载。这种做法存在一定的合理性，因为航空器内空间有限，很难临时做出调整。但是在当前加大对旅客权益保护的背景下还有待完善，比如可要求承运人尽到一定的附随义务，尽量为特殊旅客提供方便。
（二）国际公约关于航空承运人行使拒载权的规定
1．《东京公约》的规定
1963年签订的《关于在航空器内的犯罪和其他某些行为的公约》（简称《东京公约》）是国际民用航空领域专门针对航空器内犯罪行为的公约。该公约包括适用范围、管辖权、机长的权力、非法劫持航空器、国家的权力和义务、其他规定和最后条款等几部分。第1条即指出该公约的适用范围，即犯罪行为和非法干扰行为。第6条规定了机长的权力，包括将具有前述行为的人交付主管当局或使他离开航空器。这一规定确定了航空承运人的拒载权。当机长准备行使该权利时，他必须要有充分合理的理由相信前述人员已经实施或者将要实施非法干扰行为。(16)同时，机长所采取的措施必须是合理恰当的。这种措施的合理性体现在两个方面，一是措施本身是合理的，不能超过必要限度。比如行为人只是有比较轻微的干扰行为，则此时承运人应先进行说服教育，而不能直接采取程度较重的措施。二是措施所要达到的目的是合理的。公约赋予机长该种权力是为了实现保护航空器及旅客安全的目的，机长不可罔顾公约目的而实现其他目的。因为公约赋予的机长权力在一定程度上属于空中警察权，带有一定的行政管理色彩。而任何带有行政色彩的行为一定是严格按照法律所确立的目的来进行的，不可实现私人目的或者其他目的。
但是该公约存在相当大的问题，“违反刑法的罪行”这一表述过于模糊，未指明其准据法到底为何。各国法律规定千差万别，不可能要求机长了解所有国家的法律。也未规定比较完善的惩处规则，导致可实施性不强，对现实中的犯罪行为作用不大。因此，在《东京公约》之后，又签订了一系列的公约来规范非法干扰行为，尤其是严重影响飞行安全的劫机行为。但是随着各国安全检查的力度不断加大，各式新型检测设备的使用等，劫机事件发生率已明显降低，而各种轻微的滋扰行为却不断发生。
2．《国际民用航空公约》附件17的规定
20世纪60年代初，随着国际社会矛盾逐渐尖锐化，特别是美国和古巴之间断绝外交关系，在加勒比海区域掀起了一股劫机浪潮。(17)航空器上经常发生的危害飞行安全的非法行为甚至是犯罪行为令各国震惊。(18)这严重威胁了民用航空安全，不利于民用航空业的长远发展。针对这一问题，国际民航组织采用了制定公约附件的方式，对非法干扰问题做出特别规定，尤其是要应对非法劫持航空器的犯罪行为。1974年3月22日，《国际民用航空公约》附件17——《保安——保护国际民用航空免遭非法干扰行为》获得通过。该附件针对目前广泛存在的非法干扰航空器运行安全的行为，确立了判断非法干扰行为的标准，并提出了相应的建议措施。《防止对民用航空非法干扰行为的保安手册》（以下简称《保安手册》）是《国际民用航空公约》附件17的具体实施措施。其在性质上属于国际民航组织的建议措施，并非国际公约。但公约中采取默示同意的做法，只有缔约国明确提出反对意见，该公约内容则不对其生效。因为我国未做出任何反对通知，故此该公约附件规定的内容对我国具有法律拘束力。
四、承运人行使拒载权存在的问题及完善建议
（一）承运人行使拒载权存在的问题
1．法律规定滞后于社会实践
《合同法》《民用航空法》及《民用航空国内规则》和《民用航空国际规则》均制定于20世纪90年代，彼时我国的航空领域发展还处于政企分开和独立经营机构构建阶段（1987—1996年）向进一步市场化（1997—2002年）的改革阶段迈进的过程中，只是初步构建了依靠市场进行资源配置的机制(19)。随着我国社会经济不断发展，越来越多的消费者愿意选择高速便捷、服务优良的航空出行方式，所以我国民航运输业产业规模不断扩大。而且消费者的维权意识在逐渐增强，由以前的遇到航空公司拒载只能“有苦说不出”发展到运用自媒体、向上级主管部门投诉、向法院起诉等多种途径维护自身的合法权益，使得司法实践中出现了大量的航空运输合同纠纷。此外，作为承运人行使拒载权的主要依据的《民用航空国内规则》和《民用航空国际规则》在性质上属于部门规章，“在司法审判中，法院不能直接依据规章进行审判，而只能参照适用。一般认为，参照意味着规章从总体上说对法院不具有绝对的拘束力，法院对规章有选择适用权。”(20)航空客运纠纷案件不断增加，但立法却出现了盲区，这就更加暴露出目前我国航空承运人行使拒载权的法律规定已经不能适应社会现实的问题。
2．法律责任缺位
在涉及航空承运人拒载权的法律规定中，对于航空承运人一旦滥用其拒载权时所要承担的法律责任语焉不详。法律责任的缺失会使得本就占有优势地位和强大资源的航空公司行使拒载权时更加肆无忌惮。因为一般而言，“强势者会基于自身优势而有背叛弱势者的冲动，尤其是背叛的收益要高于背叛的损失时。所以必须加强外部监督，提高强势者背叛成本。”(21)这一点在春秋航空“黑名单”事件中也充分显示出来了。作为强势一方的航空公司在旅客毫不知情的情况下将其拉入公司内部的“黑名单”，使其无法订票，而仅仅是因为旅客在航班延误时进行了维权，并接受了航空公司的200元赔偿。这一事件启示我们必须要明确规定航空公司不当甚至是错误行使拒载权的法律责任，以更好地维护航空旅客的权益。
3．航空公司易滥用拒载权
《防止对民用航空非法干扰行为的保安手册》4.2.5条规定“必须授权经营人拒绝运输被认为对航空器存在潜在威胁的人。登上或进入航空器前拒绝接受筛查的任何人必须被拒绝登机”。“潜在威胁”字面上的含义便是行为尚未发生，但是具有极大的发生可能性，且此行为会危害航空器内的良好秩序和飞行安全。但是个体行为是千变万化的，每架飞机所运输的旅客数量又比较多，如何在众多旅客中识别出具有“潜在威胁”的旅客确实是对机组人员的巨大考验。虽然在《保安手册》中列举了几类具有“潜在威胁”的人员，但是现实情况远远超出这个范围，因此需要对“潜在威胁”的判断标准做出一定的落实。而且，即使旅客在之前的航程中出现了一定的非常规行为，又如何认定一定会威胁本次航班呢？
在《民用航空安全保卫条例》中，明确列举了几类非法干扰行为，如倒卖客票、冒用证件、携带未经安检的物品、在禁烟区吸烟、抢占座位、行李舱、打架、酗酒、寻衅滋事、盗窃物品及其他危及飞行安全和扰乱航空器内秩序的其他行为。这些行为都属于较为明显的干扰航空器内安全和秩序的行为，机长及其他机组人员也能够根据行为的外部表现做出判断。但是现实中很多拒载行为发生的起因都是较为轻微的行为。比如，曾有新闻报道，一名旅客因对飞机餐不满意而在飞机上与机组人员发生一定争执，但机长认为该旅客的行为已使他情绪波动，从而拒绝运输该旅客。(22)航空运输合同作为具有服务性质的合同，机长作为承运人的雇员，自然要履行一定的服务义务，也就需要对旅客的一些不当行为有适当的容忍，不可凡事都上升到危及航空安全的高度上来。因此，很多航空公司滥用拒载权的表现之一便是扩大了非法干扰行为的范围，使得旅客的乘机自由遭到严重侵犯。
4．旅客权益难以保障
（1）特殊旅客权益难以保障
目前，国内立法对特殊旅客的范围采用列举式立法，界定较为模糊，由此带来的问题便是实践中很多航空公司会大量利用这一模糊规定拒载旅客，致使旅客的合法权益难以得到维护。如前文提到的经济学家遭遇“免责单”事件，我国法律对提供医疗证明的情形有明确规定。(23)航空公司要求特殊旅客提前向其说明情况，但是在预定客票时，订票页面根本无相关信息，特殊旅客也无法预知自己是否需要提前说明，这就导致了很多拒载行为的发生。而《残疾人航空运输办法（试行）》第三条明确规定：“残疾人与其他公民一样享有航空旅行的机会，为残疾人提供的航空运输应保障安全、尊重隐私、尊重人格。”第七条也明确规定：“除安全或法律另有规定外，承运人不得因残疾人的残疾造成其外表或非自愿的举止可能对机组或其他旅客造成冒犯、烦扰或不便而拒绝运输具备乘机条件的残疾人。”残疾人作为弱势群体，理应得到社会各界更多的关心和保护，他们的乘机和出行自由，同样应该得到尊重。而且，残疾人的人格尊严往往更为脆弱，一旦受到不当的歧视，其身心更容易受到打击。
（2）列入“黑名单”前无告知程序
政府机构、行业协会等对任何权利主体做出一定的负面评价行为，均应履行相应的通知义务，而且要保证其进行申辩的权利，这是程序正义的基本要求。在春秋航空“黑名单”事件中，旅客在毫不知情的情况下被列入“黑名单”，这一点严重侵犯了旅客的知情权，也使得旅客失去了最佳的维权时机。在前述的航空超售案件中，南方航空也因为没有尽到告知义务而败诉。
（3）维权渠道不畅通
我国司法系统内有专门的铁路运输法院和海事法院，但是却没有专门的航空运输法院。而航空运输合同专业性较强，尤其是涉及众多的国际公约和国际惯例的适用，对审理案件的法官来说是巨大的挑战。而且现有的民航局投诉机制和消费者权益保护协会的投诉解决力度有限，很难起到真正作用。众多因素导致了消费者在面对强势的航空公司时，话语权极其有限，同时正常的维权渠道又很难切实维护自身权益。相较而言很多发达国家在维护旅客权益方面已走在前列。
（二）完善承运人行使拒载权的建议
1．完善承运人行使拒载权的权限和程序
旅客的出行权是作为自然人的基本权利之一，是受到宪法保护的权利。但是像春秋航空这样的私主体，却可以随意设置条件来拒载旅客，这无疑不符合我国的立法精神。旅客在订票时是抱着对航空公司的极大信任和行程的极大期待来预定客票的，而航空公司拒绝运输旅客的行为无疑是影响旅客此种期待的最大敌人。因此，有必要对航空承运人的拒载权行使的条件、行使程序及旅客救济措施予以完善，以适应社会生活的发展。
笔者建议，可以从两个方面进行规定。首先是承运人行使拒载权的权限范围，包括三个梯度。第一是承运人在实施拒载行为时，必须符合法律的规定，不可随意拒载。第二是承运人的拒载行为要符合交易习惯。第三是若旅客提出的运输要求已超出承运人的运输能力，则可以在无其他解决办法时实施拒载行为，但也应充分考虑实施该行为所造成的后果及影响。其次从程序上来说，若旅客是未携带相关证件、拒不接受安检、寻衅滋事等外部特征明显、较易判断的干扰行为，则法律可以授予承运人相应的处置权。若是比较轻微的干扰行为，则承运人必须首先进行警告，将此种行为的危害充分提示给旅客。若旅客拒不接受提醒，仍然持续干扰航空器内良好秩序和飞行安全，则此时承运人可以行使拒载权。但是必须给予实施干扰行为的旅客进行辩解的机会，若承运人认为该理由不成立，则可以实施拒载行为。但要做好现场情况的拍摄取证工作，可以请附近的机上旅客作为证人，签署一定的证明文件。在回到出发地时，承运人可以将机上旅客的证明文件、现场拍摄录像以及具有非法干扰行为的旅客身份信息提交给民用航空管理部门，由民用航空管理部门来决定是否对其进行一定的处罚。
在航空承运人进行拒载行为并报送相关部门时，一定要注意保护旅客的个人信息。《民法总则》第111条明确规定：“自然人的个人信息受法律保护。任何组织和个人需要获取他人信息的，应当依法取得并确保信息安全，不得非法收集、使用、加工、传输他人个人信息，不得非法买卖、提供或者公开他人个人信息。”该条可以看做是在当前个人信息屡遭泄露的情况下，顺应时代要求做出的有利规定。航空公司掌握旅客的身份信息，虽然旅客可能存在一定的不当行为，但这不是航空公司可以泄露旅客个人信息的理由，必须注意维护旅客的个人信息。
2016年1月份，中国航空运输协会制定出台了《民航旅客不文明行为记录管理办法（试行）》，从2月1日起实施民航旅客不文明行为记录管理工作。《办法》规定，民航旅客不文明行为是指因扰乱航空运输秩序且已危及航空安全，造成严重的不良社会影响，或依据相关法律、法规、民航规章应予以处罚的行为。中国航协将定期从民航局获取不文明行为旅客信息，记录信息保存期限为1年到2年。被列入不文明行为记录的旅客如有异议，可向中国航协提出申诉，中国航协自收到申诉之日起15个工作日内向申诉人做出答复。异议处理期间，民航旅客不文明行为记录的管理不受影响。当今社会，被誉为“经济身份证”的个人征信报告扮演着越来越重要的角色，信用的重要性体现在生活的方方面面。建议中国航协记录的旅客不文明行为记录可与相关机构的征信档案相联系，以更好地警示消费者合理行使自身权利。
2．要求承运人充分履行告知义务
现在旅客大部分会使用航空公司官网、电话、第三方售票公司等多种方式进行购票，而且在订票时较关注航班时刻和价格等信息，而忽视格式合同的其他条款。但往往被忽视的内容才是真正影响旅客权利的条款。因此，有必要对航空公司的告知义务做出一定的完善。具体可从以下几个方面来进行。
一是在合同成立前的告知义务。订票页面或电话中一定要对可能存在的拒载风险进行充分提示。若本次航班存在超售，则必须进行告知，并提醒旅客尽早办理值机手续。而且要着重显示特殊旅客运输条款。提示旅客购票成功后及时与航空公司取得联系，说明自身的特殊情况及所需要的特定服务，以便让航空公司早做准备，避免拒载现象的发生。还要提示旅客充分关注订票页面中的一些提示性条款，携带好相关证件，配合机场安检人员及机组人员的相关要求，以切实维护旅客的出行权益和飞行秩序及安全。二是合同履行前的告知义务。在旅客候机及安检登机后，一定要对法律法规的相关条款进行广播说明，以提示旅客避免出现可能被拒载的行为，如酗酒、抢占座位、辱骂机组人员、寻衅滋事等非法干扰行为。三是在发生行为后进行处置时要进行警告，及时向旅客说明该行为的严重后果，若不能及时停止非法干扰行为，机组人员可随时拒绝运输，甚至是拒绝起飞。
3．完善消费者投诉机制
前文已经分析过，承运人滥用其拒载权可能影响旅客的人格权、消费者选择权等权利，因此一定要健全消费者对承运人不当拒载行为的投诉机制，从而对本就占有优势地位的航空公司形成制衡，以督促其合理行使拒载权。可从以下几个方面来完善消费者投诉机制。
一是完善民航管理部门的投诉机制。民航局官网会定期更新消费者投诉情况，但遗憾的是，民航局从未公布过投诉的处理情况。因此希望民航管理部门不仅可以更新消费者投诉情况，也可以将后续处理流程一并公布。一方面可以使得潜在旅客在遇到相关问题时了解投诉渠道；另一方面也可以对航空公司形成一定的压力，迫使其提高服务质量。同时民航管理部门可以设立航空公司红黑榜，对于出现旅客投诉较少的公司，可以进入红榜，对于投诉数量较多的公司，可以列入黑榜，以督促其提高服务水平。完善消费者投诉反馈机制，及时向消费者汇报处理进展，以更好地维护消费者权益。
二是引导消费者向消费者协会投诉解决航空运输纠纷。2018年，全国各级消协受理航空客运投诉2093件，这说明消费者已经充分认识到消费者协会所发挥的作用，并积极维护自身权益。所以，要继续倡导消费者通过各地的消费者协会来处理航空运输合同纠纷，更好地促使航空承运人合理行使拒载权。
4．建立多元化航空纠纷解决机制
随着我国民航运输业的快速发展，航空运输合同纠纷不断增加，因航班超售、特殊旅客等原因引起的拒载案件也在迅速增长。我国有专门的铁路运输法院和海事法院，但是却没有专门的航空法院。随着航空纠纷的增加，有必要重视航空纠纷解决这一问题。应根据现实情况，探讨建立多元化的航空纠纷解决机制。
仲裁作为选择性争议解决机制（alternative dispute resolution，ADR）之一，具有可控性、专业性、便捷性和保密性等方面的特点和优势，(24)也是现代社会当事人解决有关法律争议最普遍、最有效的非司法化争议解决机制。(25)1999年《蒙特利尔公约》第34条明确规定了航空争议可以适用仲裁解决机制，但考虑到旅客作为弱势一方，在仲裁程序中很难抗衡占有强大地位的航空公司，故该公约排除了民用航空领域的客运纠纷，以免造成实质上的不正义。随着我国民用航空业的迅猛发展，民用航空领域的纠纷不断增加，但是法院在处理相关纠纷时缺乏一定的经验，所以航空仲裁机制在中国发展前景十分广阔。
2014年8月28日，由中国航空运输协会、国际航空运输协会与上海国际仲裁中心合作推动设立了上海国际航空仲裁院。该仲裁机构是全球首个专门服务于民航业的国际仲裁机构，有利于推动航空仲裁在中国的发展，也为中国由民航大国走向民航强国提供了契机。
根据《上海国际航空仲裁院仲裁规则》第四条之规定，仲裁委员会受理下列争议案件：（1）国际的或涉外的争议案件；（2）涉及香港特别行政区、澳门特别行政区或台湾地区的争议案件；（3）国内的争议案件。根据该规定，民用航空客运合同纠纷也属于该仲裁中心的受案范围。因此，可以将承运人的拒载行为引发的民航纠纷引入至航空仲裁机制进行解决。这不仅能大大提高纠纷解决的效率，也有利于促进纠纷解决的专业性。但需注意的是，在航空运输合同中及争议发生后，一定要取得旅客或者托运人的书面同意才可提交仲裁，避免造成程序上的不正义。
5．明确承运人滥用拒载权的后果
承运人作为公共运输承运人，也作为经营者，其行为要受到政府的监管。如前所述，承运人由于占有优势地位，本就存在滥用其权利的极大可能性，若不对承运人滥用拒载权的法律后果做出明确规定，则会使得承运人的权利义务不统一，不利于民航运输业的长远发展。因此有必要在相关法律法规明确承运人滥用其拒载权的法律后果。
航空承运人滥用拒载权的法律后果可分为两个方面：一是对权利受到损害的旅客的赔偿措施。若使旅客的出行权、人格权等受到损害，必须要按照相关法律法规进行赔偿。二是民用航空活动的管理部门在承运人非法行使拒载权或者行使权利明显超过必要限度时，应对其进行相应的行政处罚，以警示其规范行使拒载权。而且，要注意该后果一定是要能够对滥用拒载权的承运人起到震慑作用，提高航空承运人滥用其拒载权的成本，否则将形同虚设。
A STUDY ON LEGAL ISSUES OF RIGHT OF DENIED BOARDING OF AIR CARRIERS
WANG Meiling
Abstract: With the rapid development of civil aviation transportation industry in China, the air transport contract disputes are increasing. The behavior of the carrier to refuse to carry passengers makes great impact to the passenger rights. The first thing to study the meaning of the right to refuse, and comparing with similar concepts. The legal basis of right to refuse can be divided into two parts, the domestic law and international convention. The carrier has many problems in practice, so many kinds of measures should be taken to improve the carrier to the exercise of the right to refuse.
Key Words: air carrier; refusal right; passenger right
(1)王美玲，北京农商银行总行法律事务部，中国政法大学国际法学院2016级研究生。
(2)董杜骄、顾琳华：《航空法教程》，对外经济贸易大学出版社2007年版，第153页。
(3)王旭：《论旅客黑名单的法律适用》，载《中国民用航空》2008年第8期，第63页。
(4)许凌洁：《旅客“黑名单”的合法性研究及制定和实施》，载《中国民用航空》2012年第4期，第22页。
(5)许凌洁：《民航案例精析及纠纷防控》，法律出版社2016年版，第135页。
《东京公约》第三章机长的权力第6条
1．机长在有理由认为某人在航空器上已犯或行将犯第一条第1款所指的罪行或行为时，可对此人采取合理的措施，包括必要的管束措施，以便：
甲．保证航空器、所载人员或财产的安全；
乙．维持机上的良好秩序和纪律；
丙．根据本章的规定将此人交付主管当局或使他离开航空器。
2．机长可以要求或授权机组其他成员给予协助，并可以请求或授权但不能强求旅客给予协助，来管束他有权管束的任何人。任何机组成员或旅客在他有理由认为必须立即采取此项行动以保证航空器或所载人员或财产的安全时，未经授权，同样可以采取合理的预防措施。
(6)赵维田：《论三个反劫机公约》，群众出版社1985年版，第123页。
(7)王泽鉴：《王泽鉴法学全集》（第12卷），中国政法大学出版社2003年版，第96页。
(8)徐孟：《论航空承运人的强制缔约义务》，载《长江大学学报（社会科学版）》2017年第2期，第70页。
(9)唐芳等：《试论航空公司“黑名单”制度合法性与合理性》，载民航资源网http://news.carnoc.com/list/178/178417.html。
(10)米新丽：《关于交易习惯的几点思考》，载《政法论丛》2016年第2期，第31页。
(11)刘海安：《航空承运人滥用拒载权的规制》，载《法律科学（西北政法大学学报）》2015年第4期，第70页。
(12)如《合同法》第294条规定的旅客无票乘运、超程乘运、越级乘运或者持失效客票乘运的，且不补交票款的，承运人可以拒绝运输，及第295条规定的逾期办理退票手续时，承运人不再承担运输义务。
(13)孟庆芬，余俊：《航空客票的法律性质探微》，载《中国民用航空》2006年第3期，第74页。
(14)如《合同法》第297条规定的旅客禁止携带易燃、易爆等物品，若坚持携带，承运人应当拒绝运输。第307条规定：托运人托运不符合规定的物品时，必须尽到妥善包装和提示义务。若未尽到该义务，承运人可以拒绝运输。
(15)《航空安全保卫规则》第142条本规则中下列用语的含义：
非法干扰行为，是指危害民用航空安全的行为或未遂行为，包括但不限于：
（一）非法劫持航空器；
（二）毁坏使用中的航空器；
（三）在航空器上或机场扣留人质；
（四）强行闯入航空器、机场或航空设施场所；
（五）为犯罪目的而将武器或危险装置、材料带入航空器或机场；
（六）利用使用中的航空器造成死亡、严重人身伤害，或对财产或环境的严重破坏；
（七）散播危害飞行中或地面上的航空器、机场或民航设施场所内的旅客、机组、地面人员或大众安全的虚假信息。
扰乱行为，是指在民用机场或在航空器上不遵守规定，或不听从机场工作人员或机组人员指示，从而扰乱机场或航空器上良好秩序的行为。
(16)Robert P. Boyle; Roy Pulsifer, The Tokyo Convention on Offenses and Certain Other Acts Committed on Board Aircraft, 30 J. Air L. & Com. 305（1964）, p. 339.
(17)根据统计，1968年全球范围内就发生了30起劫持航空器案件，1969年发生了91起劫持航空器案件。
(18)张莉琼，杨惠：《我国履行国际民用航空安保公约的立法与实践》，法律出版社2014年版，第6页。
(19)江秀辉：《中国民航运输业市场化改革绩效的实证研究航运输业——基于上市航空公司的数据》，经济管理出版社2015年版，第52页。
根据书中观点，我国民航业发展可分为五个阶段：第一阶段是高度集中的民航规制阶段（1949—1979年），第二阶段是领导体制改革和企业化阶段（1980—1986年），第三阶段是政企分开和独立经营机构构建阶段（1987—1996年），第四阶段是民航业进一步市场化的改革阶段（1997—2002年），第五阶段是全面的市场化改革阶段（2002年至今）。
(20)孙黎：《航空旅客运输中承运人拒载的权利》，载《人民司法》2009年第1期，第109页。
(21)王立志：《航空旅客的权益、法益与权利之维》，载《航空法评论》法律出版社2013年版，第100页。
(22)刘海安：《航空承运人滥用拒载权的法律规制》，载《法律科学（西北政法大学学报）》2015年第4期，第71页。
(23)《残疾人航空运输办法（试行）》第14条：除以下情况外，承运人不得要求具备乘机条件的残疾人提供医疗证明：（一）在飞行中需要使用医用氧气；（二）承运人有合理理由认为残疾人在飞行过程中没有额外的医疗协助无法安全地完成航空旅行。
(24)江伟：《仲裁法》，中国人民大学出版社2012年版，第12-15页。
(25)罗超，平旭：《论航空仲裁机制在中国的发展》，载《南京航空航天大学学报（社会科学版）》2015年第4期，第33页。