第一节 构筑北京基层治理体制的早期探索

从新中国成立（1949年）到改革开放初期恢复《城市街道办事处组织条例》（1982年）以前，可以看作首都基层治理改革的探索阶段。在这一阶段，区政府、街道居委会、城市人民公社及革命委员会等都在一段时期内发挥了一定作用，但在基层长期、持续发挥作用的还是单位体制。因此，单位为主、属地补充是本阶段的突出特点。

一 集中统筹：区公所（政府）体制的建立

新中国成立以前，北平在国民党的掌控下建立了基层保甲制，该制度主要用以 “防共剿匪”，对人民进行严密控制。北平解放后，人民政府即发布《北平市人民政府关于废除伪保甲制度建立街乡政府初步草案》，宣布废除保甲制度，建立街乡政府。按照规定，居民2000户以上建立街政府，街政府设街长1人，副街长1人，户政委员2人，民政委员1人（副街长兼），财政委员1人，文教委员1人，调解委员1人，文书、通讯员各1人。以原来的甲为基础，居民10—30户建闾或居民小组，闾和居民小组都为居民群众自治组织，闾长和居民小组长的产生方式为居民选举和上级委派两种。街乡政府当时是城市基层一级政权，它的建立对于迅速接管政权机构、恢复城市秩序、组织城市人民的生产生活以及对灾民的救济等方面都起到了很大的作用。

不过，当时关于城市工作的顶层设计立足于治理重心上移和权力的整合。负责全国城市工作的中央领导同志指出，城市与农村不一样，主要特点是集中，体现在人口集中、产业集中、交通通信设施集中，因此北京的政权形式不宜实行多级，应集中于市政府，不应该把治理权下沉。依据中央相关政策精神，北京对基层治理结构进行了改革，主要是两点：一是取消街政权，取消警察分驻所；二是将区政府改为区公所，并紧缩其编制。区公所为市政府的派出机关，向市政府负责，除执行市政府交办之工作和办理一部分民政事务外，还负责经常性向市政府反映情况、发现问题、提供意见，作为市政府决定和推行政策的依据。于是区成为事实上最基层的行政单元。但在实践中很快发现，区、街机构缩减后产生了一系列问题，既影响基层工作效率，也不利于落实上级指示。随着中央政府对城市管理的经验不断积累，城市基层管理体制也在不断调整。1950年中央政务院颁布《大城市人民政府组织通则》，规定大城市在市政府的集中领导下，需要设立区政府。为此北京制定了《关于区政权组织机构扩大问题的规定》，将区公所改组为区政府，同时缩小区的数量，增加各区政府的人员编制。

然而，治理重心的上移没有改变基层群众组织碎片化的情况。中华人民共和国成立以后，北京出现大量居民组织，包括治安保卫委员会、卫生委员会、抗美援朝委员会、社会救济委员会、妇女代表会、中苏友协支会、防火队、税务组、妇幼保健组、优抚委员会、军属代表组、宣传队、读报组、房屋修缮委员会、公房管理委员会、合作社业务委员会、劳动就业委员会、自来水民主管理站、调解组、图书发行站等20多种，许多居民组织成员一人兼任多职，不堪重负。随着街乡政府的解散，这些组织缺乏了工作的直接指导者，很难有机会系统梳理组织架构，呈现出碎片化、复杂化乃至混乱的情况。

二 基层整合：街居体制的试点与初步建立

为了解决城市基层治理中一系列问题，1952年年底，北京开始试点建设大型居委会（街道层面）和小型居委会（社区层面），到1954年10月已经在全市建立了104个居委会，覆盖17万人。依据居委会试点工作的经验，时任北京市委第一书记的彭真向中央提交《关于城市街道办事处、居民委员会组织和经费问题的报告》，该报告分别就建立街道办事处和居委会进行了论述。在街道办事处方面，彭真同志指出：“为了把很多不属于工厂、企业、机关、学校的无组织的街道居民组织起来，为了减轻区政府和公安派出所的负担，还需要设立市或区政府的派出机关——街道办事处。”在居委会建设方面，彭真强调：“它的性质是群众自治组织，主要是把工厂、商店和机关、学校以外的街道居民组织起来，在居民自愿原则下，办理有关居民的共同福利事项、宣传政府的政策法令、发动居民响应政府的号召和向基层政权反映居民意见。居民委员会应由居民小组选举产生，在城市基层政权或其派出机关的统一指导下进行工作。但它在组织上并不是‘基层政权的腿’，不应交付很多事情给它办。”彭真的意见得到了中央的肯定，成为初步建立街（街道办事处）居（居民委员会）的重要政策源头。

1.街道办事处制度的建立

1954年《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》对我国城市街道行政组织的形式进行了规定：“市辖区、不设区的市的人民委员会在必要的时候，经上一级人民委员会批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。”这是我国首次以法律形式对街道办事处的性质及其设置做出明确规定。同年出台的《城市街道办事处组织条例》进一步对街道办事处的地位、性质、规模、任务、机构、人员编制以及设立程序等做了具体、明确的规定。依据这一条例，全国各城市普遍建立健全了街道办事处，我国城市基层组织的设置趋于划一，城区行政管理体制基本定型，并沿用至今。该条例规定街道办事处的设立条件为：10万人口以上的市辖区和不设区的市，应当设立街道办事处；管辖区域一般应当同公安派出所的管辖区域相同；街道办事处承担三项职责：“政府有关居民工作的交办事项”“指导居委会工作”“反映居民的意见要求”，街道办设主任1人，设专职干部3—7人，一般不设内设机构。

北京市在贯彻执行过程中，结合本市的特点，对街道办事处的职责进行了细化。办理市、区人民政府有关居民工作交办事项，主要包括卫生防疫、优抚救济、房屋修缮、宣传教育、调解纠纷、妇女工作、接待群众、调査情况等几项。指导居民委员会的工作包括：一是指导具体工作，使中国共产党和人民政府的政策得到及时的贯彻，居民福利的适当解决，居民群众的意见和要求反映上来；二是指导居民委员会的组织建设，培养教育居民委员会委员、居民小组长和其他积极分子；三是贯彻在随时随地的一切活动中。

1954年，北京市建立街道办事处，以原公安派出所管辖区域为基础，一般在2000—5000户、1万—2万人口、7—12个居民委员会之间。街道办事处设主任1人，干事4—6人，必要时可设1个副主任。街道办事处主任、副主任、干事由区人民委员会委派。

对于街道办事处干部的编制，1956年5月15日北京市人民委员会第二十次会议决定：确定郊区街道办事处和镇人民委员会的干部编制，应根据辖区人口的多少和农业生产任务的大小，并适当照顾地区特点。凡街道办事处或镇人民委员会辖区内，职工家属和一般市民人数在1万人以内的设干部3人；1万—1.5万人设干部4人；1.5万—2万人的设干部5人；2万—2.5万人的设干部6人；2.5万—3万人的设干部7人；3万人以上的设干部8人。街道办事处或镇人民委员会辖区内有农户200户以上500户以下的增设干部1人，有农户500户以上的增设干部2人。正式定编实行后，街道办事处的干部队伍有所增加且相对稳定，从而能更安心做好相关工作。

2.居民委员会制度的形成

1954年6月，以政务院颁发的《居民委员会通则（草案）》为依据，北京市各区普遍建立了居委会。新建立的居委会，一般有居民300—400户，人口1000—1700人。居委会下划分若干居民小组，每组20—30户，联络方便。居委会内设治安保卫、调解、卫生和社会福利委员会，委员11—17人。一般委员兼任居民小组组长，各小组再选出一名副组长。一些较大的工厂、院校、机关，职工家属较多的，则单独建立家属委员会（下称家委会）。家委会由工厂、院校或机关负责建立，家委会的工作，接受本单位和本区域街道办事处的双重领导和管理。居（家）委会的性质都是群众性自治组织，其任务是办理有关居民的公共福利事项；向人民政府反映居民的意见和要求；发动居民响应政府的号召，遵守法律、法令。

1955年1月，第一届全国人民代表大会通过的《城市居民委员会组织条例》（以下简称《条例》）正式颁布施行，1955年1月20日，全市各区共建立660个居委会。北京市居委会的建立，协助政府加强了对城市居民的组织、教育和管理，他们组织扫盲小组、读报小组、储蓄小组，建立卫生值日制度，调解邻里纠纷，做好团结工作，帮助群众反映解决诸如污水、路灯、公用厕所、道路维修等迫切问题，受到广大居民群众的欢迎。

三 城市人民公社与革命委员会

街居体制确立后不久，北京基层治理格局又受到了“大跃进”、农村人民公社运动及“文化大革命”的影响，街道办事处和居委会名存实亡。1958年8月，石景山区中苏友好人民公社宣告成立，这是北京市第一个城市人民公社。截至1960年年底，全市建立起48个人民公社，并制定了《北京市城市人民公社试行简章（草案）》，基本上实现了人民公社化。北京的城市人民公社基本上按街道办事处的范围建立，实行由公社党委领导下的“党政一家”“政社合一”的体制，具有“工、农、商、学、兵五位一体”“一大二公”“逐步向共产主义过渡”等特征。人民公社实行“两套组织、两个牌子、一套人马、合署办公”，实际上取代了街道办事处。此时街道办事处的职责和任务已突破条例规定的三项内容，北京市将小学、幼儿园、副食品店、医院等由区下放到城市人民公社管理，公社自己也兴办了一批工厂、食堂、托儿所等。公社的行政干部也由街道办事处建立初期的7人增加到70—80人，公社委员会下设工业办、财贸办、城管卫生办、行政办等。这一时期的另外一个特点是加强了党对街道的领导，实现了党组织的下沉，成立了街道党委，街道党委下设党办、组织部、宣传部、团委、妇联等部门。街道在转为人民公社的同时，对所辖街区实行全面的行政管理，虽然不是一级政府，但实质上已从区政府派出机关转变为基层政府机构，承担起发展集体经济和文教事业的重要功能，权力空前膨胀。

城市人民公社运动给居委会工作带来很大的冲击。发动居民大搞生产、大办集体福利事业后，大批街道工作积极分子被动员参加生产和福利工作，而新的积极分子没有培养、补充上来，使居委会的组织很不健全，难于继续开展工作，许多居委会实际上处于被取消状态。

1959年6月，中共北京市委街道工作委员会在调查研究的基础上，提出了《关于整顿街道居民委员会组织的请示报告》，至1961年4月，全市居委会大部分进行了整顿、改选，居委会的规模也进行了必要的调整，居民工作积极分子从退休职工中得到充实。居委会成员中，职工家属和退休职工占80%至90%。

1962年春，北京市人民委员会决定将街道办事处和公社分开，实行“两套组织、两套人马、各管各自的工作”。1965年，在对西城区厂桥街道办事处体制问题调查的基础上，又重新明确：街道办事处是国家政权机关的一个重要组成部分，街道工作是中国共产党和政府联系广大居民群众的重要方面，根据形势发展的要求，尤其是在首都，必须加强这方面的工作，而城市人民公社的党组织和管理机制，则属企业性质，其干部一律由企业费开支，不作为国家行政编制。

1968年各街道成立“革命委员会”，建立街道党委。党委和“革命委员会”是“一套人马、两块牌子”，实行“党政一家”“政企合一”的“一元化领导”。街道“革命委员会”一般下设政治组、居民组、办事组、企事业组、文教卫生组、城建组、粮油组、武装部和人防办公室、查抄办公室等，再次形成城市的一级政权，统管党、政、财、文等权职。“革命委员会”的任务，主要是“以阶级斗争为纲”，落实“对资产阶级的全面专政”，其他方面还有：动员知识青年上山下乡和困退、病退工作；人防工事设施；民兵训练和征兵；处理查抄物资和遗留问题；文教卫生工作；组织管理生产、服务工作。这时街道的组织和工作都比较混乱，包括医院、商店、中心小学校等都归街道办事处管理，而原来街道办事处的主要任务——居民工作却降到次要位置，受到削弱。而居委会的工作项目繁杂、负担越来越重，不但削弱了居民工作，而且违背了《城市居民委员会组织条例》的各项规定。

1970年，根据“五·七指示”的精神，居委会普遍办起了“五·七生产”，吸收了许多职工家属参加。1974年，街道再次大办服务性的“三站、两代、一所”的“三、二、一事业”（即服务站、红医站、校外辅导站，代营食堂、代销店，托儿所），使居民中的就业率又一次大幅度上升。据对当时西城区福绥境街道等13个居委会的调查，在8839户中，双职工上班后白天家中无人的4505户，占总数的52%（实为51%）；在职、在校的共有22488人，占30130名居民总数的74.4%，待业青年占4%，在家闲散人员占9.2%，除了丧失活动能力和家务拖累重的以外，能动员出来参加街道居民工作的仅占2.4%。加之居委会积极分子的工资、福利没有解决，居委会干部工作负担过重等问题，使居委会本身的建设受到影响。

城市人民公社和街道革委会一直延续到20世纪80年代初，1982年，全国五届人大第五次会议重新公布了1954年的《城市街道办事处组织条例》，使城市街道办事处的性质和地位再次从法律上明确了，街居体制在基层的基础性地位得以确立。

四 单位体制：基层治理的主导力量

尽管从20世纪50—70年代基层治理的组织形式发生了几次变化，但实事求是地讲，北京基层社会的主导力量一直没有变化，就是广泛存在的单位体制。1949年以前中国社会面临的最根本性挑战就是如何解决自清朝中期以来由于军阀混战、外敌入侵产生的总体性危机：即政治上，中央政权缺乏权威；社会层面，传统的社会秩序遭到破坏，民众的力量处于“一袋马铃薯”的状态，如一盘散沙缺乏凝聚力。要解决这种总体性危机，就需要重构国家与社会的关系。

中国共产党在实现“从农村包围城市”夺取全国政权之后，工作重点转移到城市，但是我们党没有城市社会管理的经验。面对如何将广大的人民群众组织起来进行社会主义建设的问题，我们党只有从自己过去的军事组织经验中去寻找。在战争年代，我们党形成了一套特殊的管理体制，即“公家人”管理，对以中共党员为核心的公职人员，包括党群团体、军队、政治机构和公营企事业中的成员，一律实行供给制，范围扩展到衣、食、住、行、学、生、老、病、死、伤残等各方面，依照个人职务和资历定出不同等级的供给标准。这套管理体制使我们党和军队保持了强大的战斗力，取得了全国斗争的胜利。新中国成立后，虽然将实行多年的供给制逐步改成了工资制，“公家人”管理模式通过单位制仍然得到延续。

“单位”既是工作组织，也是解决各种社会事务和落实社会管控任务的基层组织；既是我国社会的基本组织单元，也是社会管理的基础。国家机关、企事业单位、人民公社均是一个个“大而全”或“小而全”的单位组织。人们结婚、生子、疾病、丧葬、治安等都由单位负责和管理，各种社会福利也都由单位提供，即所谓的单位（企业）办社会。在这种体制之下，一则，街道办事处以及居委会的工作对象只是极少数的社会无工作人员、闲散人员、民政救济和社会优抚对象等，只是“为了把很多不属于工厂、企业、机关、学校的无组织的街道居民组织起来，为了减轻区政府和公安派出所的负担”；再则，当时的城市政府也无须承担较多的公共服务与社会管理职能，能下派给街道办事处的工作自然不多。因此，在单位体制之下，街居体制实际上只是对社会管理起着辅助作用。