第二节 海洋环境跨区域治理的理论基础

一 治理理论的几个维度

海洋跨区域治理在根本上都受公共治理理念的指引和公共政策的影响。当前的区域治理理论主要包括区域协同治理、网络治理、整体性治理、多中心治理等。上述治理理论均涉及海洋治理的各类主体，而主体间的关系是海洋跨区域治理的逻辑基础，其核心议题为合作或协作。网络治理的目的是公共利益的增进或实现，政府部门和非政府部门等位于相互依存的环境中实现公共权力的分享，推进公共事务的共同管理的过程。协同治理是从20世纪90年代初开始，“协同治理”被联合国全球治理委员会定义为：“个人、各种私人或是公共机构管制其共同事务的各种方式之和，协同治理调和了共同冲突的不同利益主体且采取持续联合行动的过程。”在20世纪90年代，诺贝尔经济学奖获得者埃莉诺·奥斯特罗姆及其丈夫文森特·奥斯特罗姆一同提出了多中心治理。此理论来自于公民社会意识的觉醒，并且注重于多元化管理。该观点是：“在管理现代公共事务的过程之中，除去政府以外，应激励更多的社会公民组织积极参与经济、社会管理、政治等公共事务的管理。现代公共事务的治理过程仅仅依靠政府运用政治权威对社会事务进行单一的管理是行不通的，而应是形成一个包含‘社会、市场与国家’的多元化架构协同运行，形成各个主体互相制衡，上下联动的管理过程。”[29] 多中心理论以理性选择的逻辑论证还有缜密的制度分析，充分表现了此理论独特的制度理性选择学派的魅力。多中心环境治理是将区域性环境作为重心，多元治理主体如环保企业、政府、国际组织、民间团体、公民、地方社群自治体、非政府组织等协作发挥共同作用的复杂过程。在权力的向度上不但存在内外互动，并且有上下互动。政府之间积极合作和沟通是整体性治理所强调的，提出重视政府各个部门之间的整合，实现信息的资源共享，彼此之间协调统一，拥有一致的治理目标，着力提供接连的无空隙的公共服务。[30]整体性治理与多中心治理区别在于政府（国家）的地位问题。当前的治理思潮主张“多中心”，表明了国家向公民社会、市场放权的趋势，而关于海洋环境治理的政府（国家）地位确定则需要在适应于海洋整体性治理思考的基础上，对环境系统有效控制并达到治理效果。

在多中心治理理论倡导以自主治理为核心的环境治理框架内，国家的主导性逐渐丧失。在西方部分国家，因环境自治组织和社群运作机制发达的状态下，环境的自主治理是可能实现的。但海洋环境污染治理的一般载体就是海域或海岸带，没有一定的海洋科学和技术是难以让治理成为一件十分方便的事。因此，治理的现代化是否必然伴随国家为主导的治理机制的不断强盛和以社会自主治理机制的逐渐衰弱，即面临着国家治理与社会治理的矛盾[31]，这种现象在近年逐渐呈现一定的回潮。海洋治理的国家能力和权力的主导性，促使海洋环境的跨区域治理在跨行政区和功能区上必然仍以国家权力主导的方式出现，摆脱国家权力的治理并不能被完全否决，因为治理也包含着失败的概率[32]，国家的权力介入对治理的兜底效应明显。当然在跨国界的国家权力平等性考量，才有多中心协同治理的可能。

二 基于整体性治理理论的海洋治理

1997年出版的《整体性政府》一书中希克斯提出了整体性治理理论，这是第一次系统地对“整体性治理”下定义，之后在《迈向整体性治理》一书中清楚地表明了整体性治理产生的主要内容、目标和背景等。其阐述的整体性治理就是以整合、责任、协调作为机制，将公民的需求视为导向，采用信息技术对碎片化的信息系统、功能、治理层级和公私部门关系等进行有机结合，不断地“从分散走向集中，从部分走向整体，从破碎走向整合”[33]，为公民提供了无空隙且非分离的一体化服务的政府治理模式。

整体性治理理论的核心思想与核心观点是协调和整合。整体性治理将政府、市场和社会放在同一个治理框架内进行思考，在为维护政治秩序、市场秩序和社会秩序形成不同的治理机制的基础上，确定共同的整体性目标，以此为基础进行制度构建（图2—2）。整体性治理的整合包括政策整合与组织整合，即借助于文化、激励、权威结构把各类政策与组织努力结合起来、横跨组织之间的界限以此来应对非结构化的重大问题，而协调则是通过诱导和激励各个部门和单位、专业结构、任务组织等朝着一致的方向行动或至少不要侵蚀互相的工作基层。[34]其对于服务、监督、政策、管制等全部层面上的整体性运作显示于以下三个方面：政府部门同非政府部门或同私营部门之间、公共部门内部进行整合；同一层次或是不同层次的治理进行整合；功能内部进行相互协调。[35]

图2—2 基于整体性治理理论的海洋治理

跨区域海洋环境的治理内容庞杂，包括船舶航行与作业、各类陆源污染物排放海洋、养殖海域、涉海工程建设等一系列需要政府为主导协调管理的海洋环境污染综合治理系统，整体性治理的理念显然吻合海洋环境治理的现实需要。由于海洋开发领域不断拓展，海洋的价值不仅仅限于航行和捕鱼，特别是海洋能源的开发、海洋空间和资源利用等，使得包括国家、地方、相关组织、企业、个人等这样怀有各种动机的利益群体纷纷进军海洋领域。但是海洋资源并不是取之不尽，用之不竭的，从经济上讲，海洋资源也是稀缺的、有限的。对于海洋公共地这一特殊资源而言，单个资源获取者的最佳决策往往是在一定时间内最大限度地采撷，以达到最大产出，获得最大经济效益。在追求效益的过程中，海洋污染物排放成为减少成本获得经济效益最可能的手段，这种个人的局部的理性判断反而造成了整体的非理性。[36]因此，跨区域的海洋环境治理不应局限于碎片化的治理模式，基于整体的集体理性和治理框架的制度设计是跨区域海洋治理的基本路向。

三 基于利益衡量理论的海洋治理

利益衡量作为一种法解释方法论源于德国民法学，在法学发展的进程中逐渐被公共管理等学科吸收借鉴，特别在公共政策制定中分析多元主体关系的利益冲突时成为制度化的解释工具。利益衡量论认为在处理两种利益之间的冲突时，强调用实质判断的方法，判断哪一种利益更应受到保护。[37]在公共政策制定中，制度化是一种主要的路径，与利益衡量方法衔接的制度化即为立法的过程。我们将立法者在立法过程当中，按照相关的程序与原则，为了促使利益均衡的实现，需要识别多元利益，并进行比较和评价，在此基础上作出利益选择或取舍称为利益衡量。至于利益以何种标准进行判别，即利益价值的判别是立法者利益衡量不可避免的难题。利益的价值在一开始没有法律上的标准，更多是社会道德、风俗习惯等影响下的判断，而利益衡量的结果是从立法上需要建立一种新的制度来重新平衡当事人双方的关系，或者对原先制度的调整从而重新建立起新的利益平衡关系，并且这种从空白法律到创设法律，极易形成主观上的恣意。[38]所以，如何避免这种在海洋环境管治领域的诸多利益平衡关系确立过程所造成的恣意，找寻出尽可能的稳妥，可依据海洋环境的利益衡量价值目标并注意如下几个方面的问题。

第一，依据环境正义理念判别所保护的环境利益是合理的，并契合各国或各跨区域主体，政府、市场和社会普遍认可的一般观念或社会情感。

第二，在环境政策实施过程中要考虑有区别的利益价值。依照利益衡量所要求的，则可以将利益分为“群体利益”、“制度利益”（即法律制度的利益）、“当事人的具体利益”、“社会公共利益”[39]，环境跨区域的群体利益、制度利益、当事人的具体利益、社会公共利益则会形成相关的层次结构。

第三，将利益作出上述分类之后的利益层次确定和排序，决定海洋环境治理的制度化导向，则是一个更为复杂的问题。这就需要对跨区域主体关系进行重新梳理，对各主体基于海洋、陆域而形成的权利性质、位阶进行考量，以此为基础判断利益的排序。

众所周知，众多权利主体对特定海域的利用是共享性在海域资源上的体现[40]，一人（包括法人与自然人）的利用行为一般情况下均会影响其他人对此的利用。由于海水具有的流动性，使海洋环境的保护往往具有不确定性，因此有必要对各种利用行为采取有效的管治。在海洋利用过程中，政府代表国家或地方的公共利益，企业代表部分社会主体的利益，但由于企业在运行过程中缴纳税收、解决劳动力就业，与政府、社会公众利益息息相关，公民个人的海洋利益或权利如渔民的捕捞权、海域使用权虽是“当事人个体利益”，但确是维系这些当事人生存的“基本权利”，而国家制定法律所追求的“制度利益”最终目的是为了国家发展、人民幸福，因此所有利益之间相互交织，互为影响。基于利益衡量理论基础上的海洋环境治理就是在各主体的利益冲突后，在划分利益层次的基础上进行利益衡量，在利益平衡后展开制度构建（图2—3）。

图2—3 基于利益衡量理论的海洋治理

四 基于府际关系理论的海洋治理

府际关系也叫“政府间关系”，是不同层级政府之间的关系网络，也包括政府内部各部门间的权力分工关系，从宏观上看还包括国家之间的政府关系。府际关系主要包括三类：一是上下级政府的关系。这种组织层级关系以“下级服从上级”的层级管理关系，主动实行顶层设计、纵向性、单向度的管理模式。但当下级之间协作发生困难，上级政府则可能充当协调甚至合作的角色。二是同级别政府间的关系。一级政府一般以管辖本行政区内事务，在必要时和同级政府、不同级但跨行政区政府协作的方式开展跨区域治理，其治理的方式多为合作、协商，创立合作型的组织结构也被府际管理所注重，其主张实现多方调和、协商的合作机制。三是跨国界政府间关系。涉及不同制度和法律背景的国家关系，府际管理突破了金字塔形的层级限制，跨行政区治理是为了达到不同政府间的资源实现共享，实现资源配置优化（表2—1）。

表2—1 基于府际关系理论的海洋环境治理

跨区域的海洋污染整治，是各类陆源排海、船舶作业活动、涉海工程建设、重点养殖海域等一系列海洋环境污染的政府之间的综合治理系统，是现代海洋环境治理与府际关系两个理念相互融汇发展的产物。[41]府际管理模式的发展，对海洋环境治理具有巨大的正向的借鉴意义。一是府际管理助力于变革海洋污染的治理观念。海洋环境的整治不能仅依靠于单一地区的政府，因为海洋是具有流动性等原因，需把视线从单一政府拓宽到纵向与横向的政府间关系、企业和政府、市民与社会团体间的关系。遵循府际关系的海洋治理可以突破纯区域政府的界线，引导政府向跨区域政府、市场和社会寻求帮助。二是在海洋发展中，政府间由于存在地方利益的考虑，常常会产生合作不够、地方性保护等现象。在海洋事业发展上，府际管理提倡政府间运用协调规划经营、资源共同配置、信息共享等方式，将在共性的海洋发展问题解决上谋划基于合作的新思路。三是府际管理有利于建立海洋秩序构建的制度化提供支撑。一些跨地区的海洋公共物品与服务，往往因跨区域、投入大、影响广，在跨国家之间还因主权问题造成较大障碍，例如跨区域的海洋巡逻、协同海洋执法、污染防治等，需要政府间协同和管理。在提供海洋服务上激发个人、企业、政府等各类主体间进行竞争和合作，同时能提高公共产品的供给效率。

总之，就国内而言，跨区域的海洋环境治理就是跨行政地区的政府对其所辖海域环境污染进行共同合作整治。基于海洋自然区域的生态性，将跨区域政府间协调整治理论引入海洋生态环境领域，通过对毗邻同一海域的各行政区的协同治理以此实现海洋环境污染的整治。