第二节 国内外研究现状
随着全球化进程加快和信息化的发展，在复杂的社会生态所引发的行政区划内大量社会公共问题日益“外溢化”和“区域化”[9]，越来越多的研究者倾向于区域治理的理论、区域公共事务治理问题的研究。[10]随着全球对海洋开发兴趣的上升，有关海洋治理及海洋环境治理的内涵、跨区域治理的理论与实践、跨区域海洋环境治理的逻辑基础和制度设计等相关议题的讨论在学界也日益热烈，并取得了一些重要的研究进展和成果。
一 海洋环境治理的理论内涵与模式
自20世纪80年代以来，环境的研究和治理的实践进入到了一个新的阶段，联合国所辖的环境和发展委员会于1987年发布了《我们共同的未来》，首次创造性地提出并且界定“可持续发展”，这一理念成为了各国环境污染治理的一致行动的基础。20世纪90年代初，联合国环境发展会议通过《里约宣言》和《21世纪议程》，号召全球国家、地区拟定适合本国、地区国情的“可持续发展政策”[11]。此后，国外学者对环境污染治理提出了多种模式，其中合作式的治理成为共识，如K.Eckerberg提出的政府与非政府组织合作治理模式[12]，T.Forsyth提出的环境治理政策公众参与模式等[13]。具体到海洋环境治理领域，更应强化多元利益主体的参与，同时还应通过国家政策向相关环境主体施加强制性压力，迫使其主动承担海洋环境治理义务。[14]具体到海洋环境治理理论基础方面，当前的研究主要集中于如下几个方面。
（一）治理理论的研究
近年来，“治理”这个概念在学术界、公共政策界乃至实务部门的讨论中频繁出现，但其含意纷杂不一。治理理论的主要创始人之一罗西瑙（J.N Rosenau）在其代表作《没有政府统治的治理》（1995）和《21 世纪的治理》（1995）等文章中，将“治理”定义为一系列活动领域里的管理机制，它们虽未得到正式授权，却能有效发挥作用。俞可平在《治理和善治引论》（1999）、《全球治理引论》（2002）等文章中也提到，“治理一词的基本含义是指官方的或民间的公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序，满足公众的需要。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。所以，治理是一种公共管理活动和公共管理过程，它包括必要的公共权威、管理规则、治理机制和治理方式”。佟德志提出，全球范围内治理的兴起在理论和实践上存在着民主困境，但是，治理的成功需要民主价值作为支撑[15]。进一步的研究中，尚虎平指出，当前中国治理研究主要聚焦于“善治”“多元治理”“全球治理”“国家治理”四个方面，前三类研究主要传播了西方话语体系，而后者却无限扩大了国家治理的外延，模糊了其内涵，未来就需要将治理研究与中国大国历史，当前国情结合起来，同时构建出科学，可操作化的治理理论体系，并以之抢占世界治理研究话语权[16]。
海洋环境管理由管理到治理的转变，必然要求建立与之相适应的治理模式。按照治理理论的主张。党的十九届四中全会提出，推进国家治理体系和治理能力现代化，治理研究开始重点关注治理体系与治理能力现代化。申建林提出“国家治理现代化既要关注治理之制，也要关注治理之道。能力建设是全面实现国家治理现代化的关键因素。”[17] 顾昕认为走向互动式治理是国家治理体系创新的新方向。李思然认为，国家治理体系和治理能力现代化体现为将管制型国家治理中排除的伦理精神和道德规范与制度再度整合，进行制度伦理的建构[18]。
随着信息技术的发展，学者提出运用新技术来解决治理能力现代化的难题。常保国认为，“人工智能+国家治理”理念是新时代国家治理体系和治理能力现代化的产物[19]。大数据环境带来的客观挑战，当前必须通过传播大数据理念，完善相关机制，转变治理模式，强化技术研发和培育专业人才等手段，推进大数据时代国家治理能力进一步提升，区块链为国家治理体系与治理能力现代化提供技术支撑。
（二）环境治理理论及相关问题研究
于满通过对奥斯特罗姆的公共治理理论的分析，分别将多中心理论、自主治理理论、社会资本理论与现今公共环境治理问题相结合，构建多中心管理主体模式，并引入我国黄河水污染治理作为例证，得出解决公共环境问题的方法、途径[20]；汪泽波、王鸿雁在多中心治理理论视角下，以京津冀环境治理问题入手分析区域环境协同治理的必要性，尝试着提出基于政府、企业、民众、非政府环保组织“四中心”区域环境协同治理模式[21]；刘小泉、朱德米对国外合作型环境治理研究进行了述评，指出了合作型环境治理的缘起、内涵、类型、成功的影响因素及其评估，并提出了需要进一步研究的问题及对我国的启示[22]；张锋提出我国环境治理的理论主要借鉴国家干预主义理论、市场自由主义理论和社会中心主义理论，基于对三种理论的梳理分析，从历史的维度论述了三种理论在环境治理领域的背景缘由、政策工具和适用范围[23]。王曦在结合经济学、法学、政治学等多学科理论与我国国情的基础上，提出了中国环境治理概念模型，为探索环境治理研究的新范式提供了一个有用的理论工具[24]；于文轩阐述随着生态环境协同治理超越解释论的牵绊，其对环境法基本价值理念的遵循、对可持续发展观念的践行以及对整体政府理论的运用，构成了一个自洽的理论框架[25]；Patricia Kanashiro提出企业越来越多地采用环境补偿和环境委员会等形式的环境治理机制，且研究显示这种环境治理机制有助于降低高污染行业的有毒排放[26]；Outi Luova以丰富的新制度主义理论为基础，提出制度配置的概念可以为当地复杂的治理框架的分析带来结构，并有助于确定形成不同环境政策方法的因素[27]。
（三）海洋环境治理的多重研究视角
迫于海洋环境治理的巨大压力，世界各国纷纷对海洋环境治理进行了较多的科学研究并且采取了应对措施。不少海洋国家在20世纪80年代末90年代初建立全方位有效的监测体系，针对明确的目标，进行全方位海洋综合监测。如韩国在海洋环境管理法律修改时，除了修改和完善《海洋环境防治法》中实施的海域使用协议制度以外，还对海洋环境影响评价制度进行了新的规定。[28]在理论研究方面，西方各国的专家学者已经开展了大量的研究工作，并着手开展一定的海洋环境污染管理的实践。在海洋环境治理领域，Laurence D.Mee强调具有公共意识的合作和援助中的重要性[29]。Cristina Carolo通过研究墨西哥海湾联盟，尤其是维护执法评估工作组以及生态系统的集成、不同层次的政府及非政府组织之间的合作伙伴关系，提出海洋区域之间的管理应把重点放在不同层次上的合作，注重合作者之间的利益和信息交换。[30]E.J.Hind在以实证研究为基础的海洋保护区管理模式以及国家集中化的海洋保护区管理模式的基础上，强调本土成员和参与海洋保护区治理中的国家部门的合作。[31]Kildow等认为目前海洋生态系统和行业面临的困难和问题还有很多，还需要根据不同地区的海洋和海岸带生态恢复特点，采取因地制宜的措施。[32]近年来，国内对海洋环境治理的研究逐渐兴起，提出海洋环境治理存在制度选择的偏向性、制度耦合的欠缺性、制度实施的条件不足性。[33]有学者从外部性理论角度研究，提出海洋环境治理属于全球海洋治理的一部分，提出海洋环境治理是应对当前海洋环境问题日益加剧而采取的重要制度选择，是全球治理理论在海洋领域的重要应用，对解决全球化进程中海洋环境保护问题，促进海洋开发向绿色转型具有重要意义。[34]对于海洋环境治理的基本内涵和模式，多数学者认同从治理理论的一般视角，强调政府与公众的合作和社会参与主体的多元化。
（四）跨区域治理的实践与制度创设
当前国外对区域公共治理的研究主要包含在以下方面：一是区域治理的理论与框架研究。从“多中心”和“多层次”的角度揭示了区域集群的主要管理网络；探讨“区域公共问题”的范畴和常见的属性、不同的治理特征；主张多方面治理合作，实行多元化治理以及合作行政方式。二是地方治理和政府间关系研究。在区域一体化以及全球化的背景下，有关政府间的关系研究更加注重区域横向政府关系的协调与合作问题。奈斯、莱特、多麦尔、米利纳等学者就是这方面研究的典型。认为政府间各方面的竞争归根结底是制度层面上的竞争，其中波特“集群理论”认为，在区域发展中，政府应该关注区域政府和非政府公共组织甚至私人部门的“合作”。[35]三是区域公共产品供给的相关研究。区域公共产品和服务供给机制的差异由区域公共问题的多样性以及多样性及其特点决定。[36]所以，这一问题已经成为该领域研究的热点。四是跨国或者跨区域流域治理研究。提倡跨地域、跨边界合作体系由政府、企业、社会组织的共同参与，根据河流和湖泊流域的不同特点，制定和实施相应的管理政策以及发展战略，实现科学、有效的综合治理，如美国以及加拿大对于伊利湖的合作治理，巴西亚马孙河流域的综合治理，等等。
我国学术界从20世纪80年代开始进行区域行政和治理理论研究，并且率先对新加坡、中国香港、中国广东的行政模式进行比对借鉴。同时，以公共治理方面的研究为基础，尤其在探讨省、市、县之间政府层级的管理问题的研究也逐步展开。[37]20世纪末以来，对公共治理问题的研究越来越成熟，从治理理论开始引入我国起，我国学者对于治理理论的研究就有着强烈的期待，并将其和改革的政治行政体系和现代国家建设联系在一起。这些研究强调治理的规范价值[38]，这在治理的制度化方面研究提供了学术的土壤。当前，区域治理的基本方向与结构逐步明晰，并且构建了国内治理研究的框架。其成果有区域治理基本理论、政府间合作与竞争的研究，流域管治研究等，一种新的治理模式——跨域治理，使得各地政府联合到了一起，使政府、企业和民间组织（NGO）增强了彼此之间网络化治理、协同治理的互动。[39]该模式提出区域治理在遵循宪法、法律及保持法治战略性统一前提下，积极推进具备“良法”品性的制度构建[40]，依法对区域治理的制度化建设逐渐得到学界认同。中国共产党在十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”表明我国的国家治理和社会治理的制度化已经在政策实践层面得到落实。十届四中全会进一步明确了推进国家治理体系和治理能力现代总体要求、总体目标和重点。
（五）海洋跨区域治理的探索
随着海洋区域管理研究的深入，在政治学界和行政学界，关于海洋跨界治理的研究也不断增多。相关研究主要集中于两个领域：一是何为海洋跨区域治理，就是从治理理论的视角出发，怎么界定海洋跨区域治理；二是怎么设计海洋跨区域治理方式，就是基于生态系统的区域海洋管理方式和基于行政区划的海洋管理体制如何相融。
关于海洋跨区域治理的研究，当前主要分为两种观点：一种观点认为海洋跨区域治理管理方式要以“大海洋生态系统”为基础[41]，强调海洋生态系统结构、机能的完整性，按生态系统空间范围的标准划定海洋管理边界[42]；另一种观点则认为海洋跨区域治理是基于多元主体参与的管理手段，强调海洋管理纵横合作沟通的综合管理[43]，突出政府在海洋管理中的主导作用，以及政府、社会、市场等多方利益主体协同参与的公共治理，主张借助建立一个共同的法律体系，形成对治理主体进行约束的机制[44]，这种机制超越管理，在合作的基础上形成对治理主体管理的行为。当然，也有学者提出要用全球治理的理念对海洋进行有效治理。他们认为，全球化的延伸和全球海洋问题等实际因素推动了全球海洋治理的产生[45]，这是将国际政治合作的思维运用到了海洋治理的具体实践之中。但具体到区域海洋治理制度化的可操作性，认为全球性合作很难适用于区域性海洋。[46]
如何设计海洋跨区域治理方式也主要分为两类：一类认为应效仿美国的经验，在“大社会，小政府”的管理模式下设计一种“柔和”的海洋跨界治理方式[47]，成立海洋跨界委员会，由海洋跨界委员会就海洋跨区域治理问题在沿海各省之间进行协调和沟通，不一定是具体的、可衡量的目标管理；另一类则认为，应通过国家立法设计一套自上而下海洋跨区域治理体制，明确界定海洋跨区域治理中政府的主导地位、管理范围、管理依据、管理职能、管理手段等，推行强势政府主导下的社会多元主体共同参与的海洋跨区域治理，强调各相关主体按程序开展海洋跨区域治理合作。纵观现有研究成果，两类研究各有不足，如：主张设计“强硬”的海洋跨区域治理方式的相关学者，对于在海洋跨区域治理的管理依据、程序等方面的具体设计论及很少；而提出“柔和”的海洋跨区域治理方式的学者，对于海洋跨界委员会的具体机构设计安排，以及与沿海市县级海洋管理部门的沟通机制并未做出系统性的论述。
（六）区域海洋环境治理的模式研究
从海洋的特性来看，区域海洋环境治理类别主要包括区域海、海洋保护区、国际海洋公共区域（国家管辖外海域）。E.J.Hind（2010）在以实证研究为基础的海洋保护区管理模式以及国家集中化的海洋保护区管理模式的基础上，强调本土成员和参与海洋保护区治理中的国家部门的合作；Peter（2013）介绍了加拉巴哥海洋保护区的治理包括对移民的控制，使用远程监视技术实施捕鱼限制以及改进旅游船管理的系统[48]。区域性海洋污染治理的制度建设以发达国家为引领，在以欧洲地区国家为代表的跨国家区域海洋污染治理过程中逐渐形成了以“区域公约”为主要模式的海洋环境合作治理的制度框架；Amber Rose Maggio（2019）介绍了北极、加勒比海、地中海和波罗的海的区域合作与海洋环境保护治理模式；Raakjaer（2014）研究了四个欧洲海域（波罗的海，黑海和地中海以及东北大西洋）目前的治理结构，提出基于生态系统的海洋管理（EBMM）嵌套治理体系[49]。早在1981年，P.C.特纳和J.M.阿姆斯特（1986）在的《美国海洋管理》中表明：海洋综合管理是指把某一特定海洋空间内的资源、海况以及人类活动加以统筹考虑，这种方法可以视为是特殊区域管理的一次发展，即提出把整个海洋或其某一重要部分作为一个需要进行关注。近十几年来，海洋治理尤其注重海洋的环境和生态的合作治理，各主权国家或区域组织通过立法、声明或协议等方式展开海洋合作，逐渐形成了一系列切实可行的制度模式和国际经验。
二 海洋环境跨区域治理的逻辑基础
公共治理理念和公共政策影响海洋环境的跨区域治理，无论是在制度设计还是技术运作上。一些学者认为，治理的“善治”理念是经济现代化的必要组成部分，其方式实现可以由网络、论坛、伙伴关系等方法来协同治理[50]；有的则认为所谓跨区域治理是全球各国的相互依存，是一种控制系统下的社会治理网络管理体系的建立。[51]就是说所有治理的逻辑起点应是主体间关系。
（一）环境污染治理的主体间关系
目前现有的区域海洋环境治理支撑理论主要分为区域环境协同治理、环境网络治理、环境整体性治理、环境多中心治理四类。[52]这四类模式均涉及污染治理的各类主体，而海洋环境跨区域治理的逻辑基础就是主体间的关系，其核心议题为协作或合作。因此，治理需要引入非政府权威和非政府组织，创新社会公众的参与制度以及优化非政府的激励结构。[53]区域污染的协作治理主体具有复杂性，在海洋环境治理主体界定上更为特殊，国内区域治理的模式常采用政府主导的多元主体参与模式，其中，以网络治理理论最为合适[54]，即政府部门和非政府部门等多元主体相互分享权力，形成共治网络[55]。为实现区域海洋环境的善治目标，应构建由政府、企业、NGO等多元主体构成的开放性治理结构，并以政策法规、文化参量、公共权力、货币作为控制参量。[56]环境污染治理的制度建构最终体现为立法，并可能在司法领域得到确认，环境污染治理是一项复杂的系统工程，需要国家机关、社会公众以及NGO的共同参与[57]，倡导在环境保护与环境治理领域引入共建共治共享的理念，打造基于多元主体共同参与的新型环境治理模式[58]，具体职责在相关法律上进行规范明确，如根据《环境保护法》的规定，环境污染治理的主要责任主体是地方各级人民政府。此外，人大及其常委会有权对行政机关行使监督权，行政机关的不作为和乱作为也处于检察机关监督之下。
（二）跨区域环境治理的行为逻辑
区域内环境治理与跨区域环境治理间存在不同的制度逻辑。在本质上，环境公共治理模式具有合作主体多元性的特征，其运作逻辑是“参与+合作”，有别于权威模式下的“权威+依附”。[59]然而，在环境跨区域治理中有各种各样的区域利益的冲突和博弈存在。在治理合作过程中，其制度的建设应以利益平衡的制度逻辑为基础展开。部分学者从建构主义的视角出发认为全球环境整体性观念的发展以及多边合作的国际规范是推动一些国家克服利益阻力参与全球环境治理的重要因素[60]，这在大国的海洋环境参与上较为多见。还有一部分学者从利益分析的视角出发认为一国的气候战略取决于其对国家利益的考虑，这一部分研究者倾向于使用利益分析方法，根据环境问题造成的环境损害成本和降低成本的比较分析，来判断一个国家参加的态度（Detlef Sprinz 和Tapani Vaahtoranta，1994）。而这一类基于利益的国家公共政策考量成为了当前环境污染治理的制度合作难点。[61]
不同国家的政治制度会对环境政策产生影响。各国国内政治制度会影响环境规制政策，其中较为严格的是西方国家的环境标准，这些国家多数支持国际环境协议。这是因为，西方国家的环境评估方面公众可能更敏感，而且能够转化为政策行动，所以也有更大的意愿支持减排政策。根据这一观点，参与国际环境协定的国家数量不断增加。[62]区域环境污染治理中制度和利益的二元争论最终在国际和国内的制度体现为公约、条约或立法，而区域环境污染治理的重要内容或目标就是规范区域间的利益关系，平衡不同环境价值追求的主体实现各自的环境利益，匡正失衡的区域环境正义。就秩序价值而言，区域整体环境利益高于区域内个体或企业的环境利益的秩序价值并往往通过立法规范行政区域之间、自然区域之间，以及行政区域和自然区域之间的价值秩序。[63]这一观点成为学界公认的区域环境治理系统逻辑的基本依据。
（三）跨国界环境治理的逻辑基础
跨国界环境治理是指污染物或污染影响扩展到本国以外的国家。对跨国界的环境治理，多数学者采用全球治理的理论，并放在全球海洋治理的视角进行研究，认为全球海洋治理与中国之所以能够联系起来，是因为两者之间存在着相互需求，即“中国需要参与全球海洋治理”与“全球海洋治理需要中国的参与”[64]，并需要全面厘清并准确把握中国在参与全球海洋治理的支撑动力、重点领域、基本原则以及全球海洋治理与国家内部海洋治理的关系等问题。习近平总书记在2019年4月中国人民解放军海军成立70周年之际提出“海洋命运共同体”理念，给海洋环境治理的政策实践引申出一个全新的命题。海洋命运共同体视域下如何推进我国海洋生态环境治理的全球参与，构建新型的海洋生态环境治理体系，成为跨国界海洋环境治理研究的重要背景，不少学者聚焦海洋生态共同体建设研究，提出海洋命运共同体主要是海洋生态环境共同体。认为以共同保护海洋生态文明的可持续发展理念，提出了“海洋命运共同体”应该是 “海洋生态共同体”[65]，作为人类命运共同体子集的“海洋命运共同体”理念必将促进海洋环境法治的发展，认为中国应当深度参与全球海洋生态环境治理体系建设[66]。在治理的主体建设方面，提出建设国际组织、区域组织和行业组织，如以挪威、俄罗斯、瑞典、加拿大、丹麦、芬兰、冰岛和美国为代表的8个环北极国家建立了正式的北极治理组织：北极理事会。理事会通过软法机制进行机制构建和互动[67]。可见，以区域一体化组织为代表对区域性跨国界的环境治理，是当前环境全球治理的主要模式，其中欧盟环境治理具有一定代表性。其主要特征是良好的共识基础、多元的环境议题、制度的体系性、明确的战略性，并且具有极强的整体的政策协调能力。[68]欧盟的环境治理采取法律化的方式，治理方式上兼具多层治理特点。这种治理的模式形成了以理事会下属的环境工作组、欧盟委员会下属的环境总署和欧洲议会下属的环境委员会为主导，欧洲环境法施行网络、欧洲环境保护局、环境政策评审组、欧洲环境与可持续发展咨询论坛等为辅助的平行机构体系。[69]另外，南亚地区也成立了南亚区域合作联盟，来应对南亚区域不断恶化的环境问题。但南亚地区经济落后，南亚联盟提倡的环境污染治理合作难以达到治理的目标。
跨国界环境治理逻辑就是遵循协作基础上制度化建设。最为典型的是莱茵河的治理机制，虽然是陆域的河流治理，但莱茵河治理成为国际流域治理的成功案例。为解决环境污染问题，莱茵河流域国家的主要做法是基于整体性的理念，从流域整体出发，建立了一系列组织和制度。其中制度和机制的经验包括综合决策机制、沟通与协调机制、政府间的信任机制、流域环境影响评价机制和流域生态补偿机制。[70]在跨国界的环境治理中，非政府组织的介入得到理论界和实务界的重视。这种研究与实践认为非政府组织可以利用国内制度、国际制度的政治权力杠杆和市场权力杠杆的有效结合，影响和改变了环境领域的观念认知、身份认同、企业偏好和利益计算，帮助克服了企业环境社会责任的激励不足和消费者等利害相关者的信息不对称，增强了全球环境私人规制的有效性。[71]近年来，如机制设计已从政府强制主导的非合作博弈转向政策企业家利益诱导的合作博弈，组织架构已从流域“委员会”转向更高层级的“大部制”，治理实施则从一元行政管制转向多维网络治理[72]，体现了跨国界的污染治理有了新的变化。
三 海洋环境跨区域治理制度
海洋环境跨区域治理的制度建构研究多是在区域合作基础上的政策建构和法律制度设计。当前研究多是在碎片化研究的基础上形成了非系统性的制度框架，以明确海洋环境跨区域治理的实效性和可操作性。
（一）立法与政策工具
区域合作视为一个“社会建构”过程是从区域合作的价值出发的，因此，重视提高公平和正义、效率的最终价值领域强调“地区组织之间的平等和相互依赖相互承认，倡导对话交流、学习理解过程及设计中的道德责任”[73]。在政策设计方面，主张以合作政府范式的高度为基础来促成环境合作政府的建设。[74]有些学者主张在具体的政策和立法工具上突出应用性，提出应提高环境污染治理合作的程序性机制建设的关注度[75]，认为应从法理情相宜、整体政府和责任政府、公民主体、社会共治的基础上，形成协同立法的区域司法和多元区域纠纷机制，并推进环境污染治理的协同执法。[76]我国环境污染治理制度化的主要方式是立法，但《环境保护法》明确规定我国目前实施属地管理为主的环境管理体制，地方各级政府应当负责的大气环境质量，在各自的管辖范围内，制定规划，采取措施，确保本辖区大气环境质量达标。[77]区域环境治理实质上即是多元主体构筑规范框架与制度体系，是由明确、具体、可操作性强的法律规定的，使得其公平、开放、有效、持续的合作的进行得以保障，区域共赢借以实现，生态文明建设也得以发展促进。可以说，法治是区域环境治理的目标也是区域污染治理的保障。[78]2015年，我国台湾地区海洋治理领域实现了一系列重大进展，“海岸管理法”与“海洋四法”[79]相继通过，从实体法律与行政机构两方面优化海洋治理结构，增强海洋治理成效[80]。我国学术界对海洋环境治理的政策工具研究逐渐兴起，在2006—2016年的政策高速发展阶段，逐渐形成了现在相对稳定的海洋环境保护政策工具使用模式，即在对海洋环境强制性的行政规制下，提升市场和信息等政策。[81]张广帅等认为完善我国海洋生态保护制度，进一步系统梳理相关法律体系并设计制度框架，包括动态监测、建模分析、圆桌会议和跟踪落实以及分别承担的任务[82]；江河、胡梦达认为出中国作为海洋大国，综合实力的日益增强必然要求其积极参与和引领BBNJ法律制度的创设[83]。
西方发达国家在研究区域环境污染治理政策和立法时，更关注基于区域基础的全球环境治理，从《联合国海洋法公约》（1982）对海洋环境治理的全球合作，到《联合国应对气候变化框架公约》的缔结（1992）以及《京都议定书》（1997）均体现了相关国家合作的要求，并涵盖了区域性的环境污染治理要素。[84]
（二）国外污染治理的制度
国外对海洋环境跨区域治理理论与实践研究的代表国家有日本、美国、法国等大国。在西方其他国家的治理环境污染的过程中，西方发达国家在环境治理方面，有一个重要原则就是公众参与。制度化的基础性原则以公众参与污染治理为导向，形成了以立法与政策为主要形式的环境污染治理制度框架。如美国在2007年成立了“环境评估与决策中的公众参与”小组，其职能是评估环境污染治理中如何推进环境保护与污染治理的公众参与。[85]在《2000年海洋条例》中，也明确规定了公众参与的渠道，包括开放式公众听证会，提供文件供讨论等。[86]英国在加强环境污染区域治理过程中实施国家依法治理，英国环境污染治理的制度以完备的环境法律体系，作为环境污染治理工作的重要条件和根本保障。[87]还有德国环境污染治理实现了三个结合：完备严格的环境污染立法与充分有效的环境教育相结合、使得制度化绿色发展与非制度化草根环境运动上下结合、市场经济手段与伦理原则相结合。[88]在区域主义模式下，UNEP/GPA协调办公室（Coordination office）认为，为使各国在加强控制海洋的陆源污染方面的合作更加有效，各国需要进行如下方面的合作：通过信息网络和网络数据建立，通过和更新污水处理指引、交换对环境的污水处理有益的信息，加强制度和技术能力，有效执行海岸带管理计划等（UNEP，1999）。
另外，国际上对污染制度的研究把体现自然规律要求的大量的技术规范、操作规程、环境标准等吸收到国际环境立法之中，这样就使国际环境法成为国际法中一个技术性极强的法律部门。[89]国际性公约往往具有一定的超前性，其主要目的是为了达到保护全球海洋环境的目的，提前制定了调整未来可能出现的国际关系的国际法律文件或法律规范。[90]海洋环境治理的国际法研究中，较多关注环境问题的区域性，尤其海洋环境问题较严重的地区个性立法占据了相当的数量，根据联合国环境规划署的《区域海洋行动项目》，已经有地中海、波斯湾、中西非、东南太平洋、南太平洋、红海、亚丁湾、加勒比海、东非和黑海等十多个遭受到严重污染的区域性海域制定了区域性公约。[91]
多年来，国内外不少学者在研究海洋生态环境治理模式、制度和经验过程中，开始关注海洋发达国家的相关做法，重点包括美国、日本、欧盟，以及其他在海洋治理创新经验的国家和地区。通过文献分析，认为国际社会普遍重视海洋生态的保护性立法、推进科技创新，发挥社会组织的作用，加强社会多元合作，取得了一定的成效。
美国一直以来都是十分强调科技创新，把海洋高科技发展提升到国家战略的高度。Tiffany C.Smythe和Jennifer McCann为通过海洋空间规划实现海洋治理的一体化，研究在美国应用MSP所使用的工具、技术和策略重点研究了华盛顿、罗德岛和旧金山的案例。考虑到集成的治理维度和促进集成的过程，重点关注四个集成要素：机构间和政府间集成、利益相关者、部门和知识集成[92]。
日本政府在海洋生态环境治理过程中十分重视海洋环境保护教育、宣传和公民参与，努力听取居民的反映意见，对于海洋科技的研究和开发一直都给予雄厚的资金支持，海洋监测技术和海洋生态修复技术均较发达。20世纪90年代开始，欧盟就陆续制定一系列规划和计划来促进海洋生态环境保护和海洋可持续发展，例如2001年启动的“波斯尼亚湾生命计划”；欧盟还推动建立了欧洲水域空间规划系统，海洋空间规划在欧盟地区均受到重视和发展[93]。除此之外，欧盟成立了欧洲海洋和渔业基金作为五大欧洲结构和投资基金之一。Angela Carpenter 讨论了北海治理在防止石油污染方面取得的进展，及其在遏制污染方面所具有的长期影响，提出实施基于生态系统的管理（EBM）[94]，认为整合与合作过程是将以前的欧洲国家机构区域化的核心驱动力。
韩国的海洋环境法制度从2008年开始也从以前的“事后控制治理模式”演变为“事前预防管理模式”，2019年进行了包括《海洋环境管理法》的修改和完善。澳大利亚拥有先进的海洋保护区立法框架，但其法律格局分散，造成了复杂的法律环境，给州内参与者和活动监管者增加了监管负担。通过对澳大利亚海洋保护区法律进行分析，了解其对增强可持续的海洋保护、管理和利用，为其他相似国家提供帮助[95]。而澳大利亚开始探索不同信息的相互作用，如何通过沟通渠道，利益相关者的行为，扣留或授予SLO的方法以及其承担的责任来传递这些信息[96]。也有学者提出，在海洋公园管辖范围内外应用以生态系统为基础的管理原则。这种综合和综合的管理模式被世界各地的海洋和沿海管理者普遍认为是有效的[97]。
（三）跨区域污染治理的制度
在环境治理领域，Ostrom（1990、2005）、罗德（1995）认为机构制度安排对于理解和解决环境问题意义重大，在最近的几十年中，有影响力的论点如Ostrom（1990）提出的管理公共池塘资源，以及CAtel（2016）的集体行动的制度安排。在多层次设计上，通过在全球环境治理提出跨国环境治理的网络性设计，Beunen（2016）探索了“制度工作”方式的环境治理方式，Örjan（2020）提出社交网络分析（SNA）的制度方法，为合作与冲突的机会提供了解决环境问题。国内学者对环境污染治理的制度设计大多依照四个环境治理理论（网络治理、协同治理、多中心治理和整体性治理）为支撑展开研究，提出的观点有如下。
在跨国界环境污染治理研究上，以多中心的治理理论为基础，针对我国的跨区域治理的制度化则需要为中国与邻近国家跨界污染问题创设更规范的制度框架。[98]在海洋环境的跨国界治理上，一些学者提出，中国可以在区域性海洋环境保护框架下，通过协商制定相关条约来防治跨国海域海洋陆源污染，相关制度应显示海岸带综合管理和可持续发展原则等海洋环境保护法的基本原则。除此之外，我国也应该通过完善国内立法来防治海洋环境陆源污染，从而达到维护我国沿海利益的目的。[99]在国内的跨区域海洋环境治理上，整体性治理被广泛认同，认为整体性治理主要由政府整合环境管理职能，建立政企合作伙伴关系，增设跨区域环境机构，解决海洋环境治理中所存在的多头管理、数字信息化发展不完善及部门分离等问题。[100]
我国学术界一直关注海洋治理的公众参与，在制度上也提出了海洋环境治理单靠政府的力量不够，并在上世纪末分别颁布的《中国海洋21世纪议程》《中国海洋事业的发展》和近年来频繁修改的《海洋环境保护法》上逐渐提出和体现，但实施起来一直十分艰难。政府部门可以利用公众参与海洋渔业资源评估、相关政策听证会的出席率之间密切的联系，调控公众在海洋治理方面的参与程度。[101]目前，中国政府在公众参与海洋环境政策制定的组织上已经做了一些工作，但公众的参与主要是靠政府或新闻媒体的引导，或者是认识到某种危害性后的参与，自主性比较差。[102]
（四）海洋环境跨区域治理的制度与机制
世界经济的发展必然伴随着环境破坏的加剧，环境保护和治理的研究也不断兴起。关于海洋环境治理的研究是伴随海洋权益的关注而兴起，但对于海洋环境治理的研究多呈现出碎片化的、阶段性的特点。海洋环境跨区域治理的机制和制度的系统性研究在当前的学术界比较不足。这类研究总的贯穿在环境治理、区域治理、海洋管理的各个领域。
20世纪40年代末国际海事组织的成立以及50年代中期的《国际防止海洋油污染公约》的签署标志着现代国际海洋环境制度的建立。[103]近年来，随着海洋环境治理控制的转变和海洋环境管理理念的提升，对海洋环境污染控制的制度研究也在缓慢推进。海洋环境跨区域治理研究是以区域治理理论研究为基础逐步开展的，有学者提出用制度经济学分析区域治理的外部性问题、制度属性、制度变迁和利益主体间的博弈[104]，这种研究范式对区域环境污染治理是一种比较好的选择。海洋环境治理不仅受到危机性质的影响，而且还受到地理环境、地质条件等诸多因素的影响。对于陆地而言，一些重大自然灾害和环境事件大多呈现出了明显的区域性特征，而海洋环境问题的发生更多体现为跨一定的行政区域或功能区，不同区域的海洋甚至需要海洋环境治理的国际性合作，所以将海洋环境治理的全球性治理纳入海洋治理中，通过主权国家合作方式、国际政府组织主导方式、国际非政府组织补充方式以及国际规制的强制作用方式来实现制度构建。[105]在各国针对海洋环境污染机制设计上普遍提出合作的理念并在实践中得到推行，然而合作的柔性机制迫使政府必须通过刚性机制即立法或强政策推进海洋环境跨区域制度进程。近年来，各类污染防范、协调机制制度化现象逐渐呈现，如借鉴国际民事责任基金机制，讨论构建一种广泛适用于责任主体为国家的跨界海洋环境损害赔偿基金制度。[106]陆域区域的水污染治理新政策工具，如排污权交易、生态补偿、环境责任保险等制度逐渐在海洋领域得到实施，并在地方立法上确定下来。[107]对跨国家区域的海洋环境治理，提出通过外交途径，建立一个有效的协商机制和海洋之间的不同国家不同地区的有效管理，达到一定效果的海洋治理。[108]由于海洋环境与海洋生态的紧密相关性，海洋生态红线制度在2016年《海洋环境保护法》中被修改加入。党的十九大提出“加快生态文明体制改革”，“加强对生态文明建设的总体设计和组织领导，设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构，完善生态环境管理制度，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，统一行使监管城乡各类污染排放和行政执法职责”，到2018年3月全国人大常委会审议决定成立自然资源部、生态环境部，整合海洋环境执法机构，为跨区域海洋环境治理机制完善和制度化提出了具体路径。
四 对现有研究成果的评述
作为学术反映和制度实践，国内外对海洋环境跨区域治理的内涵、现状、逻辑基础和制度机制设计进行了广泛而深入的讨论，为本研究积累了较好的研究基础。但是海洋环境跨区域治理的理论框架尚不明确，如何从制度设计层面推进海洋环境治理的研究还不够充分。表现为：
第一，国内学者对区域治理机制的研究比较深入，但区域治理研究大多局限在都市、流域、乡村等局部范畴，海洋治理机制的研究尚处于起始阶段。国内多数研究治理理论的学者研究的范畴多体现为两个维度，一是区域公共治理问题的研究。源于国内外区域联合引发大量的跨区域公共问题，提出对大都市和城市群区域治理、流域治理区域发展政策工具、府际关系下的府际竞合与府际冲突等方面的研究。[109]二是区域环境合作治理的研究。认为环境污染事件的不断增加，各行政区以传统的划界而治的方法已捉襟见肘，地方政府间通过怎样的形式和措施组成“环保联盟”解决跨界污染，成为学界和环保工作人员的现实议题[110]。大多数学者研究的视角仍是以陆地为中心，以中央与地方、地方与地方政府间关系、政府与社会的关系为研究视角，形成了区域环境污染治理体系的相关研究，较少学者针对海洋的公共治理问题和污染治理问题进行全面的理论阐释，同时已有研究中更多关注海洋的权益价值，作为环境生存权的制度设计被忽视。
第二，对海洋环境和区域治理的研究已经形成了一定的体制、机制和制度层面的设计，但基于海洋环境污染跨区域治理概念、内涵、体系的研究仍是碎片化的。学界对区域治理、跨区域治理、跨界治理等领域的研究虽成果积累较多，但仍在概念描述上存在混淆的现象。海洋治理定义方面，虽已明确海洋治理是一项应由多元利益主体共同参与的活动，但并未明确界定各利益相关主体，而是笼统的概括为政府、社会和个人。此外，关于各利益主体在海洋治理活动中各自的行为逻辑及其相互作用关系的探讨在现有文献中所见较少。海洋环境跨区域治理实现方式方面，当前的研究倾向于“合作”的方式，认为通过强化政府、社会组织和个人在海洋环境治理方面的合作，可以妥善解决海洋环境跨区域治理的问题。合作主要是处理好海洋环境治理主体间的矛盾，建立有效的、多元主体共同 参与的海洋环境治理模式[111]。“合作”的前提是自愿，而并未对各方的行为形成强制性的约束力，如若在治理的过程各主体间发生了利益争论，这一治理“合作”将被打破，因此，将海洋环境跨区域治理行为制度化，通过明确的制度规范海洋跨区域治理中各利益相关主体的行为才是确保海洋环境跨区域治理实现的前提。而现有文献中在海洋环境跨区域治理制度上的讨论相对较少，已有研究也大多集中于对几个与海洋环境污染相关的国际公约的讨论上，对于国内各沿海省市之间的海洋环境跨区域治理制度的讨论相对不足。
第三，已有成果对陆域性跨区域治理的研究比较成熟，但很少涉及海洋环境跨区域治理的主客体关系、制度利益等理论，海洋环境跨区域治理理论的逻辑基础不明确。关于海洋治理与陆域治理的关联和区别的研究缺失。当前国内在跨区域治理方面的相关研究，大多停留在理论探讨方面，研究往往从当前海洋治理中存在的问题出发，分析当前区域治理情况下的海洋环境治理“外部性”问题，即：各地区都倾向于从自身海洋经济发展的角度出发侵占、过度利用海洋资源，而在海洋环境治理时相互推诿，希望其他相邻区域来承担治理的成本，强调跨区域治理的必要性和重要性，呼吁在海洋环境治理问题上推动跨区域治理，但少见提出跨区域治理具体实施路径的研究。作为环境治理理论存在着环境治理对象的不一致性，海洋环境污染的跨区域治理也同样存在国内管辖的跨区域治理和国际合作的跨区域治理。当前国外注重“全球治理”体系下的国家合作、政府合作和组织合作，是协同治理理论、多中心理论还是网络治理、整体性治理在我国学者的研究逻辑上并未明确；在国内的海洋区域环境治理研究上也更多采用国外的理论支持，本土化的创新研究不够。