贯彻党的十九大精神，实现高等教育的内涵式发展
王新清
在中国共产党第十九次全国代表大会上，习近平同志指出：“经过长期努力，中国特色社会主义进入了新时代，这是我国发展新的历史方位。”[1]新时代是中华民族从站起来、富起来到强起来的时代，是中华民族伟大复兴的光明前景已经开始展现的时代，是中国特色社会主义焕发出强大生机活力的时代，是“四个自信”不断增强的时代，是为解决人类问题贡献中国智慧和方案的时代。在这个伟大的新时代，我国的各项事业都将呈现出新的面貌，都将有新的发展，都应该为新时代做出积极的贡献。本文拟就新时代高等教育的主要发展方式进行探讨，为促进我国高等教育的新发展提供新的思路。
一 内涵式发展是新时代高等教育的主要发展方式
改革开放以来，我国的高等教育有了巨大的发展和进步。“从1977年恢复高考开始，中国高等教育经历了从精英教育到大众化教育、从规模发展到内涵提升等不同发展阶段，人才培养、科学研究、社会服务、文化传承与创新都取得了举世瞩目的成就。”[2]我国普通高等学校数量从1978年的598所增长到2015年的2856所，增加了2258所；普通高等学校在校生人数由1978年的85.6万增长到2015年的3647万，增加了3561.4万。[3]但是，即便如此，我国的高等教育也还不能跟上时代的步伐，因此迫切需要转变发展方式。原因有以下三个方面。
（一）在我国高等教育近40年的快速发展过程中，积累了一些问题需要解决
这些问题主要有：第一，高等教育“大而不强”。2007年，我国接受高等教育的总人数超过2700万，跃居世界首位，自那时起我国就成为高等教育的大国。但是，我国还远不是高等教育的强国。我国虽然有2800多所大学，但“跻身世界一流的高校并不多。国际论文发表总量稳居世界第二，但总被引用数仅居世界第七”[4]。第二，高等教育在区域布局上发展失衡，东部地区强西部地区弱的现象非常突出，这对我国经济、社会的均衡发展很不利。第三，一些大学“重名不重实，重量不重质”，人才培养质量水平不高。这一方面表现在我国高校培养出的世界一流科学家、研究出世界公认的关键技术数量极其稀少，因而才有了“钱学森之问”；另一方面表现为我国高校没有为社会经济发展培养出大批合格的高水平应用人才。“根据世界经济论坛（The World Economic Forum）的报告，应用型的工程技术专业的大学生，毕业后一上手就能较快适应工作的在美国占80%，在印度占25%，而在中国只有10%。”[5]第四，高等教育同质化现象严重，层次结构不合理。“近年来，由于大学排名与评估采用同一标准，以及地方政府和地方大学快速发展的愿望，致使大学在‘做大、做强、追赶一流’的浪潮拍打下，迷失了自身的办学方向，盲目追求‘大型化、综合性、高水平’，出现了盲目改名风、升格风等不健康的发展趋势，结果使学科与专业建设失去了方向。”[6]
（二）新时代对高等教育提出了新的要求
工业革命以后，高等教育和国家建设、社会进步发生了紧密的联系。我国当前取得的每一份成就都有高等教育的功劳，当然，我国当前存在的问题的根源，也都可以从教育上找到。因此，习近平总书记在党的十九大报告中指出，要“优先发展教育事业”。根据习近平总书记近年来对高等教育的系列重要论述，新时代对高等教育提出的新要求主要有以下几个方面：第一，高等教育要为实施国家战略起支撑和引领作用。习近平总书记在全国高校思想政治工作会议上指出：“教育强则国家强。高等教育发展水平是一个国家发展水平和发展潜力的重要标志。”[7]第二，高等教育的重大任务是培养中国特色社会主义事业的建设者和接班人。习近平总书记指出：“高校立身之本在于立德树人。只有培养出一流人才的高校，才能够成为世界一流大学。”[8]第三，高等教育要扎根中国大地，办出中国特色。习近平总书记指出：“办好中国的世界一流大学，必须有中国特色。没有特色，跟在他人后面亦步亦趋，依样画葫芦，是不可能办成功的”，“我们要认真吸收世界上先进的办学治学经验，更要遵循教育规律，扎根中国大地办大学”[9]。
（三）人民对高等教育有新的期待
改革开放初期，人民以能上大中专学校为无上的光荣，那时，他们对高等教育的要求不是很高。经过几十年的发展，高等教育的毛入学率接近50%，人民不再满足于能上大学，而是希望能上更好的大学，享受更高水平的高等教育。当前，高等教育领域的主要矛盾是人民日益增长的对高水平高等教育的需要与高等教育发展不充分不平衡之间的矛盾。而解决这个矛盾的关键，是改革高等教育的发展方式，提高高等教育的质量，实现高等教育的均衡发展。党的十八大之后，习近平总书记多次谆谆告诫我们，人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标，要坚持以人民为中心的发展理念。因此，高等教育必须满足人民的新期待，否则是没有出路的。
改革开放以来，我国的高等教育基本上属于外延式发展。[10]这一方面是因为改革开放四十年来，高等教育一直处于扩张的状态，只不过有的时期扩张快一些有的时期扩张慢一些；另一方面，在高等教育扩张较慢的时期（如1986年至1998年、2006年至2012年），也没有实现内涵式发展。因为内涵式发展是“以提高质量为核心，通过结构优化、质量提升与效益增强实现内部要素驱动的发展模式，是规模、结构、质量与效益协调统一的可持续发展”[11]。而在这两个时期，我国的大多数高校并没有把提高质量放在首位，国家也没有对高等教育的结构进行优化，不论是教育主管部门还是高等院校，都没有对高等教育的效益给予足够的重视。即使国家明确要求促进高等教育的内涵式发展[12]，但实际上并没有明显的成效。
在高等教育的初创和恢复时期，外延式发展是必要的。但外延式发展往往也是粗放式发展，注重了规模和数量，容易忽视质量和效益。在高等教育发展到一定规模的情况下，将发展方式及时转向内涵式发展，不仅是可能的，而且是必须的。当前，我国高等教育的规模从总量上看已经全球第一，从毛入学率上看即将达到普及化阶段，而高等教育现状和人民期待的高质量、高水平，和时代的新要求都有较大的差距。所以，及时转入内涵式发展，是社会的需要，是国家的要求，是人民的期待。因此，在党的十八大上，时任中共中央总书记的胡锦涛同志提出“推动高等教育的内涵式发展”，在党的十九大上，习近平总书记指出要“实现高等教育的内涵式发展”。这两次党的全国代表大会，都为高等教育下一个阶段的发展指明了方向。“实现高等教育的内涵式发展”，重在“实现”。所谓“实现”，是指要使高等教育的内涵式发展变成现实。实现高等教育的内涵式发展，应当包括以下含义：第一，高等教育的整体发展方式是内涵式，高等教育要以提高质量和效益为核心，而不是把扩大规模和数量当作工作重点；第二，在局部地区（如西部以及高校较少的省份）和个别高校，可能需要在规模和数量上有一定的扩张，但在扩张的同时，发展必须符合内涵式的基本要求；第三，高等教育的发展，在全局上要“重质量、稳规模、调结构、增效益”，在具体工作上，要把完成立德树人这个根本任务和提高人才培养能力作为核心要义。在高等教育内涵式发展的过程中，不是说一点也不能扩大高等教育的规模和数量，在不影响内涵式发展大局下的扩张是可以的。但内涵式发展是主旋律，外延式发展只能是“协奏曲”。
二 高等教育内涵式发展的目标
高等教育内涵式发展一定要有目标，没有目标的内涵式发展就会失去方向。而且，对不同的高等教育主体来说，内涵式发展的目标是不同的，或者说，高等教育内涵式发展的目标是有层次的。
（一）建设高等教育强国是内涵式发展的国家目标
如前所述，我国在2007年的时候，高等教育的规模已经是世界第一了，但我们是大而不强。古人云“兵不在多而在精”，如果我们培养不出拔尖人才，培养不出社会、经济发展需要的人才，规模再大数量再多也是没有用的。因此，我国高等教育发展的目标不再是大而是强。建设高等教育强国是党中央赋予我们的光荣任务。习近平总书记在党的十九大报告中指出：“建设教育强国是中华民族伟大复兴的基础工程”，这里的教育强国，首先是高等教育强国。没有强大的高等教育做支撑，中华民族伟大复兴就不能实现。因为强大的高等教育可以为中华民族的伟大复兴培养、吸引最优秀的人才，可以为国家建设和社会发展积累学术优势和科技优势，可以为国家进步提供强大的创新能力。所以，习近平总书记说：“我们对高等教育的需要比以往任何时候都更加迫切，对科学知识和卓越人才的渴求比以往任何时候都更加强烈。”[13]建设高等教育强国是高等教育发展的国家规划。《国家教育事业发展“十三五”规划》明确提出，“十三五”时期教育改革发展的总目标是：教育现代化取得重要进展，教育总体实力和国际影响力显著增强，推动我国迈入人力资源强国和人才强国行列，为实现中国教育现代化2030远景目标奠定坚实的基础。国务院印发的《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》明确规定，到21世纪中叶，一流大学和一流学科的数量和实力进入世界前列，基本建成高等教育强国。可见，不论是国家教育事业发展“十三五”规划还是国务院确定的“双一流”建设方案，建设高等教育强国都是我国高等教育当前和今后一段时间的发展目标。因此，高等教育的内涵式发展，也必须把建设高等教育强国作为自己的目标。否则，高等教育的内涵式发展将因为游离于国家确定的高等教育发展规划之外而无法展开。高等教育的内涵式发展与建设高等教育强国是高度契合的。如前所述，我国的高等教育目前的状况是“大而不强”，而要实现大而且强，必须苦练内功，走提升质量、增强效益之路。内涵式发展的要义，就是通过深化改革，实现结构优化、质量提高、实力和竞争力增强。所以，在当前的社会背景下，建设高等教育强国和高等教育的内涵式发展，内容相同、路径一致，两者实际上是一回事。建设高等教育强国就必须使得我国的高等教育实现内涵式发展；实现高等教育的内涵式发展，其前景必然使我国的高等教育进入发达国家行列，成为具有强大实力和竞争力的高等教育强国。
（二）提高人才培养能力是我国所有高等院校内涵式发展的共同目标
人才培养是高校最基本的职能，也是所有高校都必须完成的主要使命。在高校的四个职能中，人才培养是最主要的职能，其他职能必须服从于这个职能，忘记了这一点，高校就不能称之为高校。另外，不论是哪一种类型的高校，不论其科研实力如何，不论其服务社会的能力如何，人才培养都是各高校的共同任务。所以，在高等教育内涵式发展过程中，“牢牢抓住全面提高人才培养能力这个核心点”，是做好高校其他工作，实现高等教育内涵式发展的关键。新时代为我国高等教育的人才培养提出了新的要求。根据党的十九大报告可知，我国高等教育培养的人才，是德智体美全面发展的社会主义建设者和接班人，也是担当民族复兴大任的时代新人。这些人才不仅应有抱负有理想有追求，更应有扎实的学识和技能，有创新的能力，有广阔的眼界，有敢于超越世界一切优秀人才的决心和信心。我国所有高校都应该围绕培养这样的人才，来谋划学校的工作，实现高等教育的内涵式发展。提高人才培养能力，首先要提高“立德树人”的能力。“高校的立身之本在于立德树人。”[14]
首先要提高“立德树人”的能力，必须坚持以马克思主义为指导，全面贯彻党的教育方针，坚持不懈培育和弘扬社会主义核心价值观。其次要树立以“学生为中心”的教育理念，学校的一切工作要围绕学生的成长成才这个核心来设计和规划。最后要跟踪并广泛使用现代信息技术，以此为主要抓手改革教育教学方法，使我们的高等教育不仅让人民满意，让党放心，也要让学生喜欢。培养人才的根本途径是让学生接受新思想、新知识和新技能，只有学生积极地学习和虚心地接受，才能使高校的教育发挥作用。所以，让学生喜欢是教育教学方法改革的一个重要标准。
（三）建设“双一流大学”是少数高校内涵式发展的具体目标
2017年9月21日，教育部、财政部、国家发展改革委员会联合发布了《关于公布世界一流大学和一流学科建设高校及建设学科名单的通知》，正式公布世界一流大学和一流学科建设高校及建设学科名单。首批双一流建设高校共计137所，其中世界一流大学建设高校42所，世界一流学科建设高校95所；双一流建设学科共计465个。对于这些高校来说，实现内涵式发展，一定会以“双一流建设”为目标，这不仅是内涵式发展的应有之义，也是它们对国家的一种承诺。而且，只有通过内涵式发展，才可以实现结构优化、质量提升、效益增强，提高学科的国际竞争力，提高学校的整体实力。
除了这些高校之外，还有一些实力和水平与这些高校相当的高校，也会把内涵式发展的目标定位为“双一流大学”。但是，把内涵式发展目标定位在“双一流大学”建设上，对于拥有2800多所大学的我国来说只能是少数。就是现在的美国高校，也不都是世界一流大学，学科也不都是世界一流学科。况且，如果所有的高校都把内涵式发展的目标定位在“双一流大学”的建设上，那只能会加剧大学的同质化，不利于建设有特色的高校，更不利于为国家经济社会建设提供合格的人才。“一个国家的教育发展要形成一种与本国经济社会发展相吻合的科学的分类分层，以满足劳动力市场对各类人才的需求。我们既需要能够培养拔尖创新人才的世界一流的研究型大学，也需要能够培养数以千万计的中高级专门人才和数以亿计的高技能劳动者的高等院校，而不是要求所有的高等院校都创建为世界一流大学。”[15]
对于多数高等院校来说，合理确定自己的内涵式发展目标，是非常重要的。这个目标的确定，要根据自身的实际，结合国家、地区和行业对人才的需求，找到本校功能与特色的合理定位，并以此来规划自己的内涵式发展目标。我们也呼吁国家教育主管部门，采取实际的措施支持所有高校的内涵式发展。除了制定实施“双一流大学”建设方案外，还应该制定并实施“西部大学建设方案”“特色大学建设方案”“高水平应用型大学建设方案”，并给予相应的财政支持，鼓励不同层级不同类型的高校特色发展。此外，我们还要树立一种新的观念：高校一律平等，没有高低贵贱之分；只要培养出的人才是国家建设、社会发展所需要的，它就是优秀的高校。相反，如果一个研究型的一流大学，培养出的人才社会不需要，国家建设用不上，那它就不是优秀的高校。
三 高等教育内涵式发展的要义
高等教育的内涵式发展，不是对高等教育外延式发展的简单否定，而是发展内容和发展方法的全面创新。“它要求我们在高等教育问题上，统筹谋划，全面安排，实现规模、结构、质量和效益协调发展，实现满足社会需要和满足人的发展需要统一发展。”[16]根据内涵式发展的基本理论，结合当前我国高等教育实际状况，今后一段时间的内涵式发展，应当注重抓好以下四个问题。
（一）采取切实措施，提升高等教育的质量
2012年，主管国家教育工作的国务院副总理刘延东，就提高高等教育的质量发表过一个专门的讲话，指出，“提高质量是高等教育的生命线，是国家中长期教育改革和发展规划纲要确定的重要方针”。为了让高等教育战线的同志们加深对提高高等教育质量重要意义的认识，她还详细阐述了为什么必须提高高等教育的质量。她说：解决我国经济社会发展的深层次矛盾，迫切要求加快提升高等教育质量；顺应全球强化高等教育质量的新浪潮，迫切要求加快提升高等教育质量；把握新科技革命和知识经济的时代特征，迫切要求加快提升高等教育质量；解决高等教育自身面临的突出问题，迫切要求加快提升高等教育质量。[17]刘延东同志的分析是非常深刻和全面的。但是，几年过去了，高等教育质量的提升仍然是雷声大雨点小。究其原因，是在提升高等教育质量方面，我们还没有找到好的办法。因此，采取切实措施提升高等教育的质量，是下一个阶段的工作重点。
高等教育的“产品”主要有两个，一是培养的毕业生，二是研究出的科研成果。因此，提升高等教育的质量，主要是提升人才培养和科学研究的质量。考虑到人才培养是高校的基本职能，所以，应当以人才培养为中心，提升高等教育的质量。
长期以来，由于缺乏严格的质量标准，也缺乏规范的质量管理，提升高等教育质量往往成为难以落实的口号。一方面是各个高校都在按照一定的标准发文凭，另一方面是社会对大学毕业生质量的抱怨声越来越多。所以，在高等教育内涵式发展的过程中，我们要采取切实措施，真正而不是口号式地提升高等教育质量。
第一，制定科学的高等教育质量标准体系。
我国一直没有系统完备的人才培养质量标准体系。2015年，国务院办公厅发布的《关于深化高等学校创新创业教育改革的实施意见》，提出完善人才培养质量标准。按照这个意见，国家要制定实施“本科专业类教学质量国家标准”，修订实施“高职高专专业教学标准”，修订实施“博士、硕士学位基本要求”；相关部门、科研院所、行业企业要制定或修订专业人才评价标准；高校要结合办学定位、服务面向和创新创业教育目标要求，制定专业教学质量标准，修订人才培养方案。该实施意见开启了我国高等教育质量标准体系建设的先河，意义非常重大。但是，教学只是人才培养的一个重要环节而不是人才培养的全部，仅仅制定教学的质量标准还是不够的，还应该制定其他的质量标准，比如，学生的实习实践质量标准、毕业论文质量标准、品德修养质量标准等。
高等教育质量标准体系，应当包括三类：第一类是各级各类人才培养的国家标准。这个标准由教育部依托专业教学委员会的专家制定，经教育部批准执行。主要有本科专业类人才培养国家标准（含教学质量标准、品德修养质量标准、身体素质质量标准等）、学术类博士研究生人才培养国家标准（分专业制定）、学术类硕士研究生人才培养国家标准（分专业制定）、专业类博士研究生人才培养国家标准（分专业制定）、专业类硕士研究生人才培养国家标准（分专业制定）、高职高专专业人才培养标准。第二类标准是各行各业录用高等教育毕业生的行业标准。这类标准由国家人力资源与社会保障部组织有关全国性行业协会制定，经人力资源和社会保障部批准后实施。第三类标准是各高校制定的本校人才培养标准，作为本校衡量学生是否达到毕业要求的准则，也可以成为社会评价高校人才培养质量的标准。除了人才培养质量标准外，我们也可以尝试建立高校的科学研究、社会服务、文化传承创新等质量标准。
第二，建立严格的高等教育质量管理体系。
我国的高等教育缺乏严格的质量管理。考虑到高校数量大且提倡特色发展，高等教育的质量管理由各个高校负责进行。各高校应当建立质量管理制度，覆盖人才培养的各个环节，实现对人才培养质量的过程管理。比如，招生环节的质量管理、课程设置的质量管理、师资队伍建设的质量管理、课堂教学的质量管理、实习实践的质量管理、毕业设计（论文写作）的质量管理。除了建立制度外，要明确校长亲自负责质量管理工作，并设立专门的机构，组建专门的队伍负责质量管理工作。各高校应当就质量管理体系的建设情况，每年向教育主管部门报告，并向社会公布，接受政府和社会各个方面的监督。
第三，实施规范的高等教育质量评价制度。
目前，我国对高等教育的社会评价有教育主管部门的各种教学评估，也有社会上有关机构自发组织的“大学排名”。教育主管部门组织的各类评估，科学性越来越强，工作越来越规范，国际社会的认可度越来越高。但是，由于它还不是严格的“第三方”评价，所以还是时常遭到社会和被评价高校的质疑。社会机构组织的“大学排名”式的评价，由于动机各异，乱象丛生，客观性和真实性经常遭受社会各界的批评和质疑。因此，在我国，建立并实施高等教育质量评价制度的工作还任重而道远。
近几年来，教育部高等教育教学评估中心、学位与研究生教育发展中心进行的有关评估工作越来越规范，社会上的一些评估（价）机构也越来越得到认可。建议将教育部所属的上述两个中心从教育部独立出来，在其基础上建立独立的“第三方”高等教育评价机构，通过政府购买服务的办法，从事高等教育质量的评价工作。同时，也可以通过政府认证的方式，对社会上成立的信誉较好的高等教育质量评价机构进行扶持，培育高等教育质量评价的社会机构，以实现科学合理规范有序的高等教育质量评价。
（二）保持定力，稳定高等教育的规模
只有在稳定高等教育规模的前提下，我们才可以仔细审视近四十年来快速发展的高等教育积累下来的问题，并采取措施加以纠正。只有在稳定高等教育规模的前提下，才可以静下心来采取有力的措施，提高高等教育的质量，促使我国的高等教育由大变强。同时，我国当前和今后一个相当长的时期，也不再具备高等教育规模快速增长的社会条件。“高等教育以规模扩张和空间拓展为特征的外延式发展方式是建立在一定的经济社会发展环境特别是人口基数和人口结构基础上的。”[18]随着我国生育率降低，高等教育适龄人口数量也将会减少，加上因种种原因的高中毕业生弃考或选择出国留学，我国高等教育的生源问题很快就会到来，这在客观上遏制了我国高等教育的规模扩张。
稳定高等教育的规模是为了高等教育更好地发展。稳定规模表现在两个方面，一是国家高等教育的规模基本保持稳定，或者保持缓慢的增长趋势；二是作为个体的高校也要将高等教育的规模控制在一个合理的范围内。1999年扩招以后，加上高校的合并，我国有的高校在校生人数达到七八万人，甚至上十万人，校区有数个，遍布所在城市的多个地方，以至于有“某某城市坐落在某某大学里”的戏谑之语。这样的大学不仅不应该再度扩张，而且应该瘦身，减少在校生的数量，集聚校区，减少办学成本，加强学校的质量建设和校园文化建设，如果不走这样的内涵式发展之路，这样的大学将无法进行持续性发展。
稳定高等教育规模不是不再增加高等教育在校生数，也不是不再增加高等院校的数量。根据《国家教育事业发展“十三五”规划》，我国高等教育在学总人数将由2015年的3647万人，增长至2020年的3850万人，在校生总人数从2015年的3511万人，增长至2020年的3680万人，五年增加169万人，平均每年增加33.8万人。此外，为了解决地区高等教育发展不平衡的问题，在高等院校较少的西部中部地区，增设一定数量的高等院校也是必要的。但不论是高等教育在学人数的扩大，还是高等院校数量的增加，一定要以不影响提升高等教育质量这个时代主题为前提，一定不能影响高等教育的内涵式发展。
（三）下大力气，调整高等教育的结构
在高等教育近40年的规模快速扩张过程中，我们没有将高等教育结构[19]与社会对人才的需求很好地匹配起来，从而造成了不同地区之间人才分布失衡问题，“造成了一方面高等学校毕业生‘就业难’，另一方面经济社会发展亟须的应用型人才短缺的问题”[20]。此外，随着产业结构的升级和人口结构的变化，高等教育结构也必须及时进行调整。“教育结构调整是教育供给侧改革的重要方面，是提高教育质量、推进教育内涵发展的重要路径。”[21]
高等教育结构的调整应当全面而深入。根据当前我国的高等教育结构现状，分析未来社会对高等教育的需求，从提高高等教育质量，实现高等教育内涵式发展的角度，应当对我国的高等教育结构进行全面而深入的调整。首先，调整高等教育的区域结构，使高等教育的空间布局更加合理。从高等教育的空间布局来看，东西部高等教育差距较大。“‘211工程’‘985工程’高校主要集中在北京、上海、江苏、陕西、湖北、湖南、四川、广东等省（直辖市）。宁夏、海南、西藏等省（自治区）没有这两类高校。我国重点建设的高水平大学存在数量少、覆盖面小、布局不均衡状况。”[22]“我国的优质高等教育资源还是非常宝贵的稀缺资源，而且都集中在少数大城市的少数重点大学。”[23]因此，在今后的内涵式发展的过程中，应当在高等教育薄弱的区域，重点建设一些高等院校，特别是双一流或者高水平的高等院校。其次，调整高等教育类型结构。当前，我国的高等教育培养的人才，学术型人才过剩，应用型人才不足。而一些高职高专还有转为综合性大学的冲动。因此，国家应当加大高等职业技术型大学的建设力度，坚持不懈地动员一些普通本科高等学校转为应用型高等学校，加大应用型人才的培养力度。最后，调整高等教育专业结构。以社会需求为重要导向，淘汰一批毕业生就业难的老专业，建设一批人才需求旺盛的新专业。在研究生的培养上，减少学术型研究生的数量，加强专业学位研究生教育。
在高等教育结构调整的过程中，可能遇到的阻力会非常大。被调整的高校会面临转型，被调整的专业使得教师会面临职业调整。这些都关系到高校和教师的切身利益。如果不下定决心，加大工作力度，高等教育结构调整就难以进行。此外，为了提高高等教育结构调整的科学性，需要对各行各业的人才需求进行预测。当前，我国基本上还没有建立起人才需求的预测机制，这对于高等教育结构特别是专业结构调整的影响是致命的。所以，我国负责人力资源的部门，应尽快建立人才需求的中长期预测机制，提前发布5年以后的人才需求数据，指导高等教育系统调整专业结构，以便为国家建设和社会发展提供精准的人才支撑。
（四）建立高等教育效益分析机制，指导高等院校增强办学效益意识
高等教育的内涵式发展不仅是高质量的发展，也是精细化的发展。在这种发展模式下，增强办学的社会、经济效益是应有之义。然而，由于我国高等教育长期采取了外延式发展，对高等教育的管理也是粗放型的，国家没有对高等教育进行整体的效益分析，高等院校也没有进行办学的效益分析，以至于我们对高等教育的投入产出比是模糊的。这样下去，不利于优化高等教育资源的配置，也不利于对高等教育的精细化管理，提高高等教育的质量也可能成为一句空话。由于没有办学效益的分析，我们对高等教育的拨款还是“大锅饭”。无论毕业生的质量如何，国家或地区都按招生人数进行拨款，这导致了一些高等院校忽视教育质量的提高，一直保有扩大规模的冲动，因为规模就是资源。[24]
一个高等院校的合理规模应该是多大？需要进行办学社会效益和经济效益的科学分析。希望国家有关部门，抓紧制定有关规定，建立高等教育办学效益的分析机制。分析高等教育的办学效益，既要算经济效益账，更要算社会效益账，而且主要是算社会效益账。进行效益分析的基本要素，不仅包括国家对高等院校的土地投入、人力资源投入、资金投入等政策性投入，还包括高等院校人才培养的质量和数量、科学研究成果的数量和质量、高等院校提供社会服务的数量和质量、文化传承和创新等“产出”情况。通过高等教育效益的分析，控制高等院校的招生人数和国家投入，引导高等院校注重办学效益，提高教育质量，自觉走内涵式发展的道路。
四 高等教育内涵式发展的动力
高等教育的内涵式发展，需要有动力来推动，如果没有动力推动，高等教育的内涵式发展就不能持续顺利进行。
（一）高等教育内涵式发展需要动力转换
在高等教育外延式发展的背景下，高等教育发展的动力，主要来自于政府的外力驱动。改革开放以来，不论是恢复高考，设立新的高等院校，还是实现高等教育的大众化进程，基本上都是中央和地方政府的推动。政府通过“211工程”“985工程”“大学扩招”“协同创新工程”“双一流建设工程”，推动着我国的高等教育一步一步走到了今天。政府外力驱动高等教育发展的成效极其明显，它可以在较短时间内使我国的高等教育由小到大，实现了跨越式的发展，甚至在某种程度上完成了弯道超车。但是，政府外力推动的弱点也很明显，那就是扼杀了高等院校办学的自主权和主动性。“大学改革和发展依附于外部动力机制的强力推进，相关政府部门成为高等教育改革的第一行动集团，而大学的主体理性难以得到彰显，大学的自主权有限。这在很大程度上抑制了高校主动争取社会资源办学的能力和自我提升质量的能力。”[25]
在高等教育内涵式发展过程中，如果高等院校的内生动力发挥不出来，单靠政府的外力驱动，那是非常危险的。原因在以下几个方面：第一，高等教育的内涵式发展以提升质量为核心，这里说的质量主要是指人才培养和科学研究的质量。高等院校是直接进行人才培养和科学研究的机构，如果它的积极性和作用发挥不出来，高等教育的质量是无论如何也无法提高的。因为政府的强力驱动，对于提高高等教育质量来说是外因，高等院校是内因，外因不通过内因是无法发挥作用的。第二，高等教育的内涵式发展是精细化和特色化的发展，这种发展必须建立在各个高等院校对自身功能和特色的准确定位上，政府无法对所有的高等院校进行定位，只能依靠高等院校自己。第三，政府如果长期作为外力推动高等教育的发展，就会把高等院校培养成“懒汉”，使其失去自主办学的能力，丧失大学精神和大学文化。如果这样，我国通过内涵式发展建设高等教育强国的梦想就会落空。因此，在实现高等教育内涵式发展问题上，应当解决高等教育发展的动力转换问题。
（二）激发高等院校改革的内生动力
如前所述，实现高等教育的内涵式发展，应当使高等教育发展的主要动力由政府转换到高等院校方面来。如何实现这个转换呢？或者说，如何激发高等院校内涵式发展的内生动力呢？
第一，依法切实落实高等院校的办学自主权，让高等院校自己先“站起来”。
我国高等教育法规定，高等院校是个独立的事业法人单位，在专业设置、内部机构设立和人财物安排等方面有自主权。但是，长期以来，高等院校办学自主权落实不到位。为了适应内涵式发展的要求，《国家教育事业发展“十三五”规划》就落实学校办学自主权做出明确的规定，提出在“十三五”期间，落实高校学科专业设置自主权，落实高校岗位管理自主权，落实高校用人自主权，落实高校教师职称评审自主权，扩大高校薪酬分配自主权，落实高校经费使用管理自主权，简化高校建设项目审批程序、扩大基本建设项目自主权，落实高校科研仪器设备采购自主权。这八个高校自主权如果真能落实，高等院校才能够独立于社会，自主处理自己的事务，为内涵式发展奠定“主体”基础。
第二，切实实现高等教育的“管办评”分离，把高等院校推到社会的前沿，直接感受社会的压力。
当前，我国的高等教育，教育主管部门操纵管理和评价大权，有的教育主管部门甚至操纵某些高校的办学自主权，“管办评”的权力几乎集于一个部门。在内涵式发展的背景下，必须实行“管办评”分离。把高等教育的管理权交给政府，把办学自主权还给高校，把高等教育的评价权交给社会。只有这样，高等院校才能够根据国家和社会对人才的需求，及时调整学科专业结构；才可以直接面对社会的压力，内生出发展的动力；才可以根据社会评价，不断改进自己的工作。
第三，改革高等教育财政拨款的制度，把政府对高等院校的投入与办学质量、效益以及社会的评价挂起钩来。
“我国改革开放以来实行的‘综合定额加专项补贴’的高等教育财政预算拨款制度存在两方面亟须解决的问题：一是……容易导致在校生‘规模导向’的‘膨胀机制’……二是目前专项经费拨款的项目太多太杂。”[26]在这种财政拨款体制之下，高等院校就有扩大规模、争取更多国家财政拨款的冲动，内涵式发展就搞不起来。因此，应当在教育事业的基本支出方面，除了按照生源均定额拨款外，还要增加一项高等教育绩效拨款。根据内涵式发展要求的教育质量提高、效益增加、专业结构调整、评估成绩等因素，确定一个高等教育绩效拨款数额，由学校自主支配使用。
（三）高等教育内涵式发展需要进行系列改革
在高等教育内涵式发展的背景下，高等院校也必须进行一系列的改革，才能跟上时代的步伐。改革思想政治教育的方法，促进思想政治教育和专业教育的高度融合；改革高等院校的用人制度，建立教职工能进能出、能上能下的机制，建设富有活力的教职工队伍；改革学校的管理制度，发挥教师在学校管理中的作用，落实大学章程的规定，落实“教授治学”的理念；围绕“以学生为中心”的理念，改进教学方法和学生管理制度，促进学生学习积极性和自主性的提高；跟踪信息技术的发展态势，促进信息技术在教育教学和管理中的运用，实现高等教育与信息技术的深度融合。这些改革完成后，高等教育内涵式发展，才可以顺利进行。
（王新清，中国社会科学院大学党委副书记、副校长，中国社会科学院研究生院院长，教授、博士生导师。源自：《中国社会科学院研究生院学报》2018年第3期）
[1] 习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》（2017年10月18日），人民出版社2017年版，第10页。
[2] 毕宪顺、张峰：《改革开放以来中国高等教育的跨越式发展及其战略意义》，《教育研究》2014年第1期。
[3] 2015年的数字来源于教育部《2015年全国教育事业发展统计公报》。
[4] 刘延东：《深化高等教育改革走以提高质量为核心的内涵式发展道路》，《中国高等教育》2012年第11期。
[5] 闵维方：《“十三五”时期我国高等教育发展战略的若干问题》，《北京大学教育评论》2016年第1期。
[6] 刘尧：《大学内涵发展的背景与前景》，《青岛科技大学学报》（社会科学版）2014年第3期。
[7] 《习近平谈治国理政》第2卷，外文出版社2017年版，第376页。
[8] 《习近平谈治国理政》第2卷，第377页。
[9] 《习近平谈治国理政》第1卷，外文出版社2014年版，第174页。
[10] 有学者认为，我国的高等教育有外延式发展的时期，也有内涵式发展的时期。参见毕宪顺、张峰《改革开放以来中国高等教育 的跨越式发展及其战略意义》，《教育研究》2014年第11期。
[11] 转引自齐美东、苏剑《基于人口出生率下降趋势下中国高等教育转型发展探讨》，《贵州社会科学》2017年第6期。
[12] 如，全国第二次教育工作会议提出“以提高教育质量和办学效益为重点发展高等教育”。参见《国家教育委员会关于国家教委直 属高校贯彻全国教育工作会议精神的意见》，1994年11月5日。
[13] 《习近平谈治国理政》第2卷，外文出版社2017年版，第376页。
[14] 《习近平谈治国理政》第2卷，外文出版社2017年版，第377页。
[15] 闵维方：《“十三五”时期我国高等教育发展战略的若干问题》，《北京大学教育评论》2016年第1期。
[16] 刘振天：《内涵式发展：高等教育本质论、价值论和方法论重建》，《大学教育科学》2013年第6期。
[17] 刘延东：《深化高等教育改革走以提高质量为核心的内涵式发展道路》，《中国高等教育》2012年第11期。
[18] 刘国瑞、高树仁：《高等教育发展方式转变的历史逻辑与现实选择》，《高等教育研究》2015年第10期。
[19] 高等教育结构是个比较复杂的系统，包括高等教育的布局结构、层次结构、专业结构、类型结构和体系结构。参见高书国《新一轮高等教育结构调整特征与对策分析——高等教育普及化时代的战略准备》，《高校教育管理》2017年第5期。
[20] 闵维方：《“十三五”时期我国高等教育发展战略的若干问题》，《北京大学教育评论》2016年第1期。
[21] 高书国：《新一轮高等教育结构调整特征与对策分析——高等教育普及化时代的战略准备》，《高校教育管理》2017年第5期。
[22] 林冬华：《1985—2015中国高等教育发展战略述评》，《黑龙江高教研究》2016年第10期。
[23] 闵维方：《“十三五”时期我国高等教育发展战略的若干问题》，《北京大学教育评论》2016年第1期。
[24] 参见闵维方《“十三五”时期我国高等教育发展战略的若干问题》，《北京大学教育评论》2016年第1期。
[25] 刘国瑞、高树仁：《高等教育发展方式转变的历史逻辑与现实选择》，《高等教育研究》2015年第10期。
[26] 参见闵维方《“十三五”时期我国高等教育发展战略的若干问题》，《北京大学教育评论》2016年第1期。