四 美国国防部《中国技术转移战略》报告背景

2017年12月，特朗普政府公布了其任内首份《国家安全战略》报告，该报告将中国定位为美国的头号竞争对手（competitor），并指出“中国和俄罗斯企图侵蚀美国的安全和繁荣，是对美国的实力、影响和利益的挑战。中俄意图通过削弱经济自由和公平、扩展军队以及控制信息和数据来压制社会和扩大他们的影响力。”2018年3月，美国贸易代表办公室（USTR）公布《301调查报告》，对中国产业政策进行指责，试图为美国政府发动针对中国的贸易战制造借口。

但是在这两个直接涉及中国的重磅报告背后，2018年1月公布出来的五角大楼报告《中国技术转移战略：中国投资新兴科技如何使战略竞争者能够获得美国创新的成果》（简称《中国技术转移战略》）对中美即将展开的贸易对峙具有特别的意义。发布这份报告的机构是美国国防部2015年8月新成立的“国防创新试验单元（Defense Innovation Unit Experimental,DIUx）”,2017年8月，该单位取消“试验”正式变为国防部固定机构“国防创新单元（Defense Innovation Unit,DIU）”。DIU总部设在加州硅谷，是美国军方和硅谷创新技术之间的桥梁，机构雇员也由军人和科技、商界人士构成。现任主管迈克布朗也是报告的作者，曾任网络安全公司赛门铁克的总裁，主张硅谷、商界、大学和国防部合作开发下一代科技。另一名作者帕夫尼特辛格是DIU顾问，曾任职于奥巴马政府国家安全委员会和国家经济委员会，参与推动过“跨太平洋伙伴关系协定”（TPP）和“跨大西洋贸易与投资伙伴协议”（TTIP）。两人在报告形成过程中与白宫、国家安全委员会和国会相关机构进行了讨论。

报告认为，中国在执行长达几十年的技术转移计划以增加中国经济的规模和附加值。向中国的技术转移部分通过中国在美商业并购、特别是风险投资实现。问题在于，中国投资的未来科技具有军民两用性，如人工智能、机器人、自动驾驶、增强现实、金融科技和基因重组。这些也是美国军方争夺的科技制高点，而两用技术的军民分界线越来越模糊了。除此之外，报告还认为中国利用工业间谍、网络盗窃、留学交流、开源信息、在美中国机构招募人才和在华技术转移组织等方式开展合法和非法的技术转移活动。中国的目的是在关键工业领域主导世界，摆脱对外技术依赖，培养本土创新。“十三五规划”和“中国制造2025”这些工业政策已经明确了创新和进口替代的方向。面对这一现实，美国没有一个全面综合的政策和工具应对向中国的大规模技术转移，也没有关于技术转移发生速度、中国在美投资水平和美国需要保护的技术清单信息。外国投资审查委员会是仅有的几个工具之一，但由于授权有限，只能做到部分有效。

综合来看，报告认为美国国防安全受到来自中国的四大挑战：美国军事装备和服务提供商变为中国控制的公司对供应链造成威胁；中国有目的的投资意在消除中美军事差距；中国可以通过工业间谍和网络盗窃拿到美国的国防设计和计划；美国没有各部门一致的科技保护清单导致管理混乱。为此，《中国技术转移战略》报告提出美国要建立跨政府、企业和学界的多维政策框架和“全政府”（Whole of Government）视野，以便对华行动能够在战略上协调、在多机构层面执行。在政策层面，报告建议分防御政策和积极政策两类。前者以遏制技术转移发生为目标，包括加强外国投资审查委员会改革，出口管制改革，留学生移民政策改革和反情报资源。后者以推动经济领域技术发展和创新为目标，包括投资基础科研，鼓励美国学生投身STEM学科和助力增长和生产率提高的经济政策。

为“采取措施挫败（thwart）中国的技术转移战略”，报告提议了三条具体政策措施：其一，支持国会通过2017年提交的《外国投资风险审查现代化法》（FIRRMA），改革美国外商投资委员会（CFIUS），防止敏感技术转移。其二，加强技术出口管制清单（EAR和CCL76）跨部门协调，与盟国形成国际技术转移管控机制。其三，加强对中国留学生的签证管理，审查留学生所学专业是否受保护。上述三条建议，后来完全被特朗普政府采纳，甚至变本加厉地实施了。报告中的对华强硬政策建议被特朗普政府采纳，直接导致美国过去一年多以来对中美贸易、投资、科技、人员交流等诸多领域的限制。

《中国技术转移战略》的报告大概在2017年夏秋完成，它承上启下，将美国国防部“制造业与国防工业基础”相关的《工业能力》报告与《301调查报告》通过科技转移这一核心议题连接起来，可以看到报告中关于中国技术转移的主要指责与《301调查报告》都是重合的，而后者在整合了军方意见的基础上，将这些观点和佐证扩展到对华全面贸易关系上。国防部本身则借助这一报告完成了从“国防工业基础”向“国家安全创新基础”的范式转变，进一步提高了军费要价和军事科技投入。