第二节 宁夏南部贫困地区扶贫开发概况

宁南山区的西海固地区，是一个典型的集中连片特殊贫困地区，素有“苦瘠甲天下”之称，被联合国粮食计划署列为不适宜人类生存的地方。西海固扶贫的历史，是宁夏扶贫的缩影，也是全国扶贫的缩影，西海固扶贫的经验也是中国特色扶贫开发道路的体现。

一 “三西”农业建设阶段——吊庄移民（1983～1992年）

1982年12月，中央决定成立“三西”地区农业建设领导小组，从1983年开始，由中央财政每年拨出2亿元专项资金，用于“三西”的农业基础建设。宁夏区内的西海固地区获得3400万元专项资金。为此，结合“三西”建设之初，国务院制定的“有水路走水路，有旱路走旱路，水旱不通另找出路”的指导方针，宁夏制定了《西海固农业建设规划》，并采取了以下一系列综合开发措施。

（一）走旱路，修复生态

针对当时生态破坏极为严重、且还会继续加重的趋势，自治区党委、政府采用“反弹琵琶”的方式，提出了“种树种草、发展畜牧，改造山河、治穷致富”的口号，从种树种草入手，在保障口粮供应的前提下，解决燃料、饲料问题，停止破坏生态，做到不铲草皮、不挖甘草、不乱砍树、不滥开荒；同时进行农村能源建设，推广省柴灶、节煤炕、沼气池、太阳能灶、风力发电等的建设和使用，加强了对林草的管护和科研，使生态恶化状况有了转机。

（二）走水路，兴修水利

面对干旱少雨、坡陡难耕、灌溉和人畜饮水的困难，自治区党委、政府高度重视农田水利建设，先后开工建设了一批大型扬水工程，如同心扬黄灌溉区工程、固海扬黄灌溉工程、盐环定扬黄工程等；新建和加固维修了一批中小型农田水利工程，扩大了灌溉面积；建成了同心东部等一批人畜饮水工程，大大缓解地了人畜饮水困难；大力开展旱作基本农田建设和小流域治理，以基本农田建设为“重头戏”、以小流域为单元，实行山、水、田、林、草、路统一规划、综合治理。农田水利工程的建设，改善了生产生活条件，增强了抗御自然灾害的能力。

（三）另找出路，吊庄移民

立足于宁夏区域经济的山、川二元结构，自治区党委、政府在“三西”建设之初，做出了“以川济山、山川共济”的战略决策。在川区和引黄、扬黄灌溉区开垦土地建立吊庄，搬迁安置西海固山区的贫困人口，让山区的贫困人口在川区安居乐业、脱贫致富。自1983年以来，经过近20年的拓荒开发，在川区和引黄、扬黄灌区开垦土地83万亩，建立吊庄移民基地25处，成功地搬迁安置了西海固山区贫困人口41.2万人。宁夏吊庄移民是“三西”扶贫开发建设工程的重要组成部分，它将宁夏山川的人地资源加以合理配置，成为西海固山区贫困农民脱贫致富和宁夏河套平原再造的双赢战略。

（四）定点包乡，社会帮扶

为了加快西海固地区的脱贫步伐，自治区党委、政府提出了“定点包乡、目标管理、限期脱贫”的要求和初步解决温饱的目标。从1986年开始，从区直机关单位抽调干部，组成驻乡扶贫工作组，包扶贫困带、贫困片上的重点贫困乡。从1991年开始，改部门包乡扶贫由自治区党委、人民政府、人大、政协、顾委、纪委、宁夏军区七大领导机关牵头，组织区直经济实力较强的部门参加，实行部门联系县扶贫的办法，继续开展更大范围的部门帮扶工作。在社会帮扶工作中，包乡部门与驻乡工作组的同志紧紧围绕解决温饱、治穷致富的目标，发扬动感情、动脑筋、动真格的“三动”精神，与当地干部群众同心协力、艰苦奋斗，做了大量实事、好事，解决了贫困地区的实际困难。

二 “八七”扶贫攻坚阶段——“双百”扶贫攻坚（1993～2000年）

为了进一步解决农村的贫困问题，缩小东西部地区差距，实现共同富裕的目标，国务院决定，从1994年到2000年，集中人力、物力、财力，动员社会力量，力争用7年左右时间，基本解决了全国农村8000万贫困人口的温饱问题。为此，国务院制定了《国家“八七”扶贫攻坚计划》。根据国家的扶贫攻坚计划，自治区党委、政府制定了《宁夏“双百”扶贫攻坚计划》，计划用7年时间解决100个贫困乡（镇）、100多万贫困人口的温饱问题。这一阶段，以稳定地解决大多数农户的温饱、稳定地解决群众收入来源为中心，扶贫开发工作进行了扬黄灌溉、发展县域经济、劳务输出3个开发式扶贫工程。

（一）扶贫扬黄灌溉，兴水治旱、生态移民

针对西海固地区旱灾频繁，自治区党委、政府确立了“充分利用‘三水’（天上水、地表水、地下水），大力建设‘三田’（三亩基本农田）”的指导方针，坚持不懈修梯田、修塘坝、打井窖。同时，申请国家实施“利用黄河两岸广阔、平坦的干旱荒原，扬黄河之水，建设200万亩灌区，将山区不具备生产、生活条件的100万人口迁往灌区，从根本上解决贫困问题的构想”，即后来的“1236工程”。中国西部一个有计划、有组织、全国最大的扶贫移民开发区——红寺堡移民开发区应运而生，大批贫困山区的农民搬到红寺堡扬黄灌区。红寺堡移民，不但合理开发和有效利用了扬黄灌区的土地资源、使贫困地区的群众走上了脱贫致富的道路，而且保护和恢复了迁出区的生态环境，取得了良好的社会效益和生态效益，也体现了“三西”建设“另找出路”的指导方针和“以川济山、山川共济”的开发战略。

（二）扶贫对口支援，闽宁互助、东西协作

1996年，宁夏回族自治区党委、政府根据全国扶贫协作工作会议及《国务院办公厅转发国务院扶贫开发领导小组关于组织经济较发达地区与经济欠发达地区开展扶贫协作报告的通知》，积极主动与福建省委、政府洽谈协商，积极探索对口扶贫协作的新形式、新机制、新方法，在经济、科技、教育、文化、卫生、干部培养等各个方面开展了广泛合作，实施了“井窖工程”“坡改梯工程”“移民工程”“菌草产业扶贫工程”，援建了一批闽宁希望学校、农村科技文化活动中心、卫生所、妇幼保健中心、职业培训中心等项目，并开展劳务输出、互派干部挂职锻炼，支持发展特色农业和农产品加工，扩大了企业交流与合作，取得了丰硕成果，成为全国东西部协作的典范。

（三）扶贫项目引资，瞄准贫困、扶贫到户

在“双百”扶贫攻坚阶段，自治区先后引进世界银行贷款项目——秦巴项目、世界粮食计划署援助的扶贫与环境改良项目——“4071”项目、加拿大国际开发署无偿援助项目——中·加对应基金永宁县闽宁镇原隆村扶贫项目。秦巴项目（1998～2004年），是我区第一个利用世界银行贷款进行的跨地区、跨行业、大规模、综合性扶贫到户项目，其中宁夏区的项目覆盖少数民族聚居、贫困人口集中、扶贫攻坚难度最大的西吉、海原、同心、泾源4个国家贫困县。“4071”项目（1994～1999年），在宁夏南部山区的固原、彭阳、隆德县的13个乡146个行政村实施包括水利与灌溉、水土保持、造林、梯田、人畜饮水、乡村道路、扫盲和技术培训、草场改良、农业发展、退耕补偿、妇女参与发展以及妇女保健和微量营养元素13项技术内容的项目开发建设。中·加对应基金永宁县闽宁镇原隆村扶贫项目（1991～1995年），开展妇幼服务及卫生医疗、发展水浇地、机修农田、建设清真粉丝厂4项建设内容。外资项目的引进，不仅发挥了显著的经济效益、社会效益和生态效益，也大大加快了扶贫开发的进度，而且也引进了国际社会的项目管理经验。

三 新世纪扶贫开发阶段——千村扶贫开发（2001～2010年）

随着《国家“八七”扶贫攻坚计划》的实施，我国农村温饱问题得到部分解决，全国592个国家贫困县的贫困人口覆盖率从70%降低到61.9%，县内贫困发生率从30%降到9%。西部贫困人口占全国的60.57%，一方面贫困人口越来越集中于自然条件非常恶劣的贫困地区，另一方面非重点贫困县的相对贫困人口比重上升。进入新世纪，党的十六大做出了全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化建设步伐的战略部署，2001年中央召开全国扶贫工作会议，国务院制定了《中国农村扶贫开发纲要（2001～2010年）》，这标志着中国扶贫开发进入了一个新的阶段。

宁夏的扶贫对象呈现多样化的特征，主要是绝对贫困和相对贫困并存，相对集中贫困和分散插花贫困并存。这些贫困人口，生活在山大沟深、交通不便、自然环境十分恶劣的土石山区和干旱山区，居住相对分散，贫困程度深、自我发展能力弱，缺乏基本的生产生活条件，扶贫的难度极大。另外，已经解决温饱问题的贫困人口标准还很低，很不稳定，返贫率较高。扶贫开发的形势依然严峻。自治区党委、政府根据《中国农村扶贫开发纲要（2001～2010年）》精神，制定了《宁夏农村扶贫开发规划（2001～2010年）》和《千村扶贫开发工程实施意见》，以期尽快解决少数特困人口的温饱问题，巩固已经基本解决温饱人口的扶贫成果，最终实现稳定解决温饱的目标。为此，宁夏的扶贫开发实施了两大战略、五大举措。具体如下。

（一）两大战略：千村扶贫战略（2001～2004年）和“一体两翼”战略（2005～2010年）

千村扶贫战略（2001～2004年）。自治区针对分布在干旱风沙区、干旱半干旱黄土丘陵沟壑区和半阴湿土石山区的西吉、海原、固原、隆德、泾源、彭阳、盐池、同心、中卫、灵武、红寺堡等10个县1个区148个乡镇1026个行政村，把集中连片的贫困区域作为今后扶贫开发的重点，集中力量，重点扶持；同时，进一步加强川区零星插花贫困乡村的扶贫开发工作，重视做好残疾人的扶贫解困工作。

“一体两翼”战略（2005～2010年）。“一体”就是以实施“整村推进”扶贫开发规划为切入点，努力改善生产生活条件；“两翼”就是以培训促进劳动力转移为切入点、努力提高农村人口素质为一翼，以扶持扶贫龙头企业为切入点、努力带动贫困地区调整农业结构为一翼。

（二）五大举措：整村推进、产业扶贫、提升素质、恢复生态、劳务输出

整村推进。2005年，自治区确定将剩下的777个重点贫困村分三批进行“整村推进”，每批实施期为两年，每个村每年投入50万元，两年100万元。按照“五通、一平、四有、六个一”的目标（“五通”，即通水、路、电、广播电视、电话；“一平”，即水平梯田；“四有”，即有学校、有文化活动中心、有医疗服务中心、有畜牧兽医服务点；“六个一”，即每户改善一处人居环境、建设一个养殖棚圈、搞好一项养殖业、开展一项特色种植、掌握一门实用技术、输出一个剩余劳动力），实行统一规划，整合资源、分步实施、强力推进。

产业扶贫。21世纪以来，自治区党委、政府启动实施了“十万贫困户养殖业工程”和“百万亩种草工程”，随着辅助的小额信贷养殖业工程、贫困地区特色产业发展工程、万户菌草产业扶贫工程的开展实施，各市县的特色产业梯次崛起，菌草种植、大棚瓜果蔬菜、舍饲养殖等现代设施农业快速发展。

提升素质。21世纪以来，自治区党委、政府高度重视教育扶贫，提出“让初中毕业升不了高中、高中毕业升不了大学的孩子都能接受职业教育”的民生工程，计划每个市建一所职业教育学院，每个县建一个职业教育中心。我区开展了“百万农民培训活动”和“万名劳务输出培训工程”，对重点贫困县青壮年农民进行生产和就业技能、实用技术和科技文化培训。同时，围绕整村推进工程，对贫困地区县乡领导干部、扶贫系统干部、重点贫困村党支部书记村主任、妇女干部、项目管理干部、产业带头人、大学生村官等进行重点培训。

恢复生态。2000年，宁夏中部干旱带和固原地区开始退耕还林还草生态建设试点工作，2001年出台《宁夏回族自治区退耕还林（草）试点实施方案》，2002年进入全面实施阶段。自治区党委、政府逐步明确了“生态优先、草畜为主、特色种植、产业开发”的发展思路。2003年5月1日起，宁夏全区实行全面封山禁牧，发展舍饲养殖。2008年，自治区政府出台《宁夏六个百万亩生态经济林建设项目总体规划》，规划造林613.2万亩，其中人工造林453.2万亩、封山育林160万亩。

劳务输出。21世纪以来，自治区党委、政府把劳务输出确定为西海固四大支柱产业之一，与有关市、县签订了“劳务输出责任书”，建立和完善了区、市、县、乡、村“五级联保”的输出机制。劳务输出成为农民增收的“铁杆庄稼”。

新世纪扶贫开发阶段，宁夏坚持不懈地加强农业基础设施建设，加强交通、通信、能源等农村基础设施建设，加强农村产业结构调整，加大科技扶持力度，积极发展教育卫生事业，大力开展劳务输出，加快移民吊庄建设，各项扶贫措施“对症下药”，合力攻坚，取得了显著的成效。

四 “大扶贫”阶段——百万贫困人口扶贫攻坚（2011～2015年）

“十二五”开局之年，国家颁布了《中国农村扶贫开发纲要（2011～2020年）》，确立了专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫的“大扶贫”格局。提高扶贫标准，加大投入力度，把连片特困地区作为主战场，把稳定解决扶贫对象温饱、尽快实现脱贫致富作为首要任务。2011年，我国制定了新的扶贫标准（2300元），按此标准，宁夏对应的扶贫对象为101万人。自2011年开始，宁夏扶贫开发进入了百万贫困人口扶贫攻坚阶段。一方面，通过生态移民等攻坚工程，解决不宜生存、不宜发展地方的35万群众的脱贫致富问题，进一步统筹推进新村建设、产业培育、公共服务等各项工作；另一方面，整体推进，加大力度，解决其他65万贫困群众的脱贫致富问题，与实施生态移民工程同步进行。

五 宁夏“十二五”生态移民完成情况

（一）宁夏“十二五”生态移民基本情况

宁夏“十二五”期间规划对中南部地区7.88万户34.6万人实施生态移民搬迁，涉及固原市原州区、西吉县、隆德县、泾源县、彭阳县、盐池县、同心县、海原县及吴忠市红寺堡区9个县（区）91个乡镇684个行政村1655个自然村。为加快脱贫攻坚进程，2011年自治区启动了“十二五”中南部地区易地扶贫搬迁工程。5年来，在国家的大力支持下，在自治区党委、政府的坚强领导下，各地各部门精心组织、奋力拼搏，易地扶贫搬迁工作取得明显成效。全区累计完成投资123亿元，通过土地权属处置批准安置区用地9万亩，批复建设移民安置区161个，建成移民住房7.75万套，搬迁安置移民7.65万户32.9万人，完成“十二五”生态移民规划任务的95.09%（见图2-1）。

图2-1 宁夏“十二五”规划生态移民搬迁情况

资料来源：《宁夏“十二五”中南部地区生态移民规划》，下同。

（二）生态移民职业结构

移民区通过大力发展设施农业、特色种植业、高效养殖业，使移民群众彻底从过去低效农业生产中解放出来；鼓励移民依托靠城、沿路居住的便利条件，从事加工、运输、建筑、餐饮、商贸以及旅游服务等二、三产业；通过培育发展劳务产业，培育特色产业，完善商贸服务设施等致富产业，培育后续发展产业。据调查统计，在生态移民中，大约有20%的搬迁户从事第三产业，45%的搬迁户从事劳务输出，35%的搬迁户从事种植业和养殖业，劳务输出成为生态移民增收的主要方式（见图2-2）。

（三）生态移民收入稳步增长

为了保证农户搬得出、稳得住、能致富，在移民安置时把培育产业作为重中之重，因地制宜、积极有效地促进移民产业发展。通过技能培训提高移民的生产技能，多方面多途径拓宽增收渠道和致富空间。移民人均收入由原来的1678元提高到现在的3415元。年人均纯收入在2000～2400 元的移民占搬迁总数的12.6%，人均纯收入在2400～2800元的移民占搬迁总数的45%，人均纯收入在2800元以上的移民占搬迁总数的42.4%（见图2-3）。

图2-2 生态移民职业构成

图2-3 生态移民收入水平占比

（四）生态移民增收途径明显拓宽

引导移民发展特色种养、交通运输、商贸服务等多种经营，拓宽增收渠道。加强移民实用技术和务工技能培训，提高转移就业能力。引进企业在移民安置区投资建厂或建设农业生产基地，发展劳动密集型产业，吸纳移民就近务工。移民收入结构明显变化，务工收入占家庭总收入的67.8%，种养收入占23.5%，转移支付等其他收入占8.7%，形成了以特色种养收入为基础、劳务收入为主体的增收格局（见图2-4）。移民收入水平稳步增长，绝大部分移民已初步跨越贫困线。移民村累计建设养殖圈棚3.19万座，大中型拱棚1.28万亩，日光温室0.35万亩；发展马铃薯、枸杞、葡萄、中药材等特色种植业21.68万亩；开展移民培训12.55万人次，实现务工就业11.85万人。

图2-4 “十二五”时期生态移民收入构成

（五）生态移民迁出区生态修复状况良好

移民搬迁后，人为破坏生态环境的行为明显减少，大大减轻了迁出区的生态环境压力，既巩固了退耕还林成果，又达到了恢复生态的目的，实现了脱贫致富与生态建设的“双赢”，促进了人与自然的和谐发展。通过实施固原和中部干旱带黄土丘陵地区坡耕地水土流失综合治理工程，在葫芦河、茹河、洪河流域和海原、同心、盐池南部划定水土流失重点治理区域实施封禁养育，加快了植被恢复。实施海原、同心、灵武、盐池北部沙漠化治理工程，进一步完善和落实退牧还草政策，综合治理退化草原、恢复草地植被，有效遏制了生态环境的恶化。

2013年，宁夏回族自治区制定出台了对历次移民迁出区1272.1万亩土地进行生态修复和保护的意见，其中实施封禁保护自然修复879.7万亩，安排人工生态修复380.1万亩（见图2-5）。对12.3万亩原水域、水利设施和道路进行保护并服务于生态修复。人工生态修复中，林业工程造林76万亩，经果林2.1万亩；草地建设与保护工程人工种草56万亩，补播改良244万亩。通过自然修复与人工治理相结合，全面加强生态移民迁出区生态建设与修复，切实改善了生态移民迁出区的生态环境质量。

图2-5 生态移民迁出区生态修复情况

六 宁夏“十二五”期间生态移民主要成效

（一）大幅改善了贫困群众的生产生活条件

移民搬迁到近水、靠城、沿路的区域，安置区基础设施配套完善，安置区实现了“七通八有”，移民就近务工方便，饮水安全得到保障，子女享受到良好教育，医疗设施基本齐全；移民居住集中，公共服务设施建设、运行成本降低，服务质量提高，人居环境极大改善。移民基本生产生活条件得到根本改变，为移民群众奠定了脱贫致富的基础。

（二）切实促进了水土资源利用效率

在引黄扬黄灌溉区开发利用荒地安置生态移民，促进了引黄扬黄灌区土地资源的合理开发和有效利用，实现了扶贫和开发的“双赢”目标，发挥了最大的投资效益。通过对所有生态移民村发展高效节水农业，采取喷灌、滴灌、小管出流等多种高效节水模式，经济效益明显提高，使有限的水资源得到充分利用。

（三）特色产业发展初具规模

为促进生态移民增收致富，各县区采取多种措施，大力支持移民培育发展设施种养业、节水农业，引导移民走优质、高产、高效的现代农业路子，彻底改变了移民群众广种薄收、靠天吃饭的传统农业发展方式。同时，加大剩余劳动力转移就业力度，引导移民从事劳务输出、商贸流通、交通运输等服务业，拓宽了移民致富渠道。

（四）社会管理明显加强

各移民安置县（区）把加强移民新村社会管理放在重要位置，统筹推进，着力解决社会管理滞后问题。各迁入地都建立健全了移民新村基层各类组织和“两委”班子，配备得力村干部，落实各项制度，加强移民新村社会管理，和谐稳定的移民新村正在形成。