第一章
“新常态”下的制度创新与宏观调控
第一节
发展混合所有制经济是建设社会主义市场经济的根本性制度创新
积极发展国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是在新的历史起点上全面深化改革，推进社会主义市场经济体制建设及根本性制度创新，既是社会主义基本经济制度的重要实现形式，也是协调和厘清政府与市场相互关系的重要微观制度基础，更是使市场在资源配置方面切实起到决定性作用的关键环节。因而，党的十八届三中全会将其作为在新的历史起点上全面深化改革的重要历史命题，予以特别的强调并做出了系统的分析。
一、混合所有制经济范畴的含义提出及全面的实施条件
从一般意义上看，所谓的“混合所有制经济”是指在同一社会经济体中，不同性质的所有制和不同形式的所有制经济相互结合而成的所有制状态。从不同层次上划分，它可以包含两方面的含义：一方面是就整个国民经济总体而言的所有制结构及由此决定的社会经济基础；另一方面则是就企业个体而言的产权结构及相应的企业（公司）治理结构。这两方面的含义，有区别也有联系。区别在于前者是就宏观而言，决定社会经济制度的性质和根本特征；后者则是就微观而言，决定企业主体的产权归属及利益、责任、风险的制度安排。联系在于总体的混合所有制结构的存在，是个体的企业可能采取混合所有制产权结构的历史前提和制度基础，个体的企业混合所有制的发展是总体的混合所有制实现的重要方式和逻辑必然。考察混合所有制经济，可以从宏观和微观的不同层次展开，但不应将两者割裂开来，必须从相互统一中展开分析。无论是从宏观层面还是微观层面看，混合所有制经济本身既是经济制度的宏观形式，也构成一定历史条件下社会经济制度的本质特征。就其作为经济制度的特定实现形式而言，不能把不同性质、不同形式的所有制混同于同一性质和同种形式的所有制，否则，就不存在所谓的“混合经济”命题，特别是要判断其公有或私有的根本属性时，必须深入分析混合所有制中的具体结构；就其作为经济制度的本质特征而言，不能把混合所有制经济中的不同成分和形式割裂开来，而应将其作为一个统一的整体，视其是否符合一定社会生产力发展的历史要求，特别是要判断其存在和发展的先进性和必然性时，必须将其作为不可分割的有机整体。
在科学社会主义实践历史上，苏联列宁时代的“新经济政策”时期，以及新中国建立之初的“过渡时期”，都曾采取过不同程度和形式的混合所有制经济，但只是作为一种暂时的过渡，随着斯大林模式的确定及我国社会主义所有制改造的基本完成，这种经济体制随即被取消了。现在我们重新提出的混合所有制经济，则是新时期以来作为制度创新重要特征的历史性再创造，是针对传统计划经济体制下所有制结构和实现形式展开的改革。
从宏观的、全社会所有制结构层次的混合所有制经济的探索进程上看，从理论上来说，以党的代表大会相关决议和相应的法律制度修正作为理论共识和正规制度的认可，新时期以来大体上经历了四次重要的变化：
首先是承认个体经济的存在，这在1982年中共第十二次党代会的决议中明确肯定。到1982年12月第五届人大修宪，明确城乡个体经济是社会主义公有制经济的有益补充。
其次是进一步承认私营经济的存在和发展。1986年中共十二届六中全会决议，首次明确在社会主义公有制为主体下发展多种经济成分，事实上首次承认了混合所有制结构。到1988年4月第七届人大修宪，明确允许私营经济的发展，并且承认其是社会主义经济的有益补充，国家保护其合法权利，同时予以引导、监督。
再次是肯定非公有制经济是我国社会主义社会国民经济的重要组成部分。从1992年中共十四大的决议，首先提出社会主义市场经济体制目标，并相应地指出在所有制结构上，应以公有制为主体，个体、私营、外资为补充，多种经济成分长期共同发展，到中共十五大的决议，进一步明确以公有制为主体，多种所有制经济长期共同发展，是社会主义初级阶段的一项基本制度，进而把混合所有制结构的形态概括为社会主义初级阶段的基本制度特征。
最后是进一步强调坚持混合所有制结构的坚定性。从2002年中共十六大，强调两个毫不动摇，即毫不动摇地巩固和发展公有制，毫不动摇地鼓励、支持、引导非公有制经济发展，到2004年3月第十届人大第二次会议修宪，承认私有财产不受侵犯，在肯定保护公有财产的同时，第一次从生产资料（而非消费品）所有制方面明确保护私有财产和继承权，2007年3月第十届人大第五次会议通过《物权法》，将修宪中提出的保护公有和私有财产权进一步具体化。经过上述四次大的演变，我国现阶段混合所有制经济结构在理论和法律制度上被正式肯定了下来。
与这种理论共识和制度承认相伴，在实践上，我国所有制结构发生了深刻的变化。根据全国第二次经济普查数据，全国企业法人总数中，国有企业占2.4%，集体占3.0%，公司法人占13.7%，私营占71%，外商占3.3%。从非农产业就业结构看，国有单位占18.8%，非公经济占80%左右。从工业企业实收资本看，国有资本占17.8%，集体资本占2.3%，法人资本占29%，个人资本占28.3%，外资占22.5%。从规模以上工业企业资产总额看，国有及国有控股企业占41.8%，非国有企业占58.2%。从在GDP中所占比重看，公有经济占40%，非公有经济占60%，若按国有与非国有划分，则国有经济占1/3，非国有经济占2/3左右。可以说，我国现阶段全社会的所有制结构，已经由改革开放初期国有经济占绝对控制地位，辅之以集体所有制经济的单纯公有制经济，转变为公有制经济具有控制力的多种所有制经济共同发展的混合所有制经济结构。
从微观的、企业产权结构的混合所有制经济演变来看，从理论上来说，最初是在1987年中共十三大决议中，首次将不同形式和单位之间的公有制企业相互实现股权联合和参股作为新的公有制企业制度，从形式和事实上已经把混合所有制结构作为公有制企业的一种实现方式，只是在实质上仍强调公有制内部不同企业间的产权混合，不包括与非公有制经济间的混合。到1992年中共十四大，则进一步提出不同经济成分之间，即包括公有制与非公有制经济相互之间可以在自愿基础上实行多种形式的联合经营，进而把企业混合所有制范围进一步拓展，但还只是强调不同经济性质单位之间的“联合经营”。真正包括公有制与非公有制经济混合作为企业一种财产关系下的产权结构，是在中共十四届三中全会决议中，结合围绕社会主义市场经济体制建设，培育现代企业制度的历史要求，提出不同经济成分和经济单位在产权的市场重组过程中，会形成同一企业内部的财产混合所有的新的企业所有制结构。此后在党的十五大、十六大、十七大、十八大等多次党代会及多次中共中央全会决议上，均对企业混合所有制予以强调。十五大强调指出混合所有制经济中的国有和集体成分属于公有制经济，对如何认识混合所有制经济性质的原则做了进一步明确；十六大在发展混合所有制经济的范围和方式上予以厘清，指出除极少数必须由国家独资经营的国有企业外，其他国有企业均可以通过积极推行股份制的方式，进行混合所有制经济的改造；十七大则再次强调以现代企业产权制度为基础，发展混合所有制经济；十八大特别强调以多种形式实现国有制，尤其是在党的十八届三中全会关于全面深化改革的决议中，对发展混合所有制经济，积极推进建立混合所有制企业的重要性、迫切性，以及实施路径和基本方式等做了系统的阐释，特别指出国有、集体、非公资本相互混合的企业所有制经济，是社会主义社会基本经济制度的重要实现形式，有利于国有资本和非公资本的发展，因此要允许更多的国有经济与其他经济成分融合，培育混合所有制企业，进而明确要求国有资本投资项目要允许非国有资本参股，允许员工持股，等等。
在实践中，我国各种性质的所有制企业内部的成分构成也在进行多元化的混合。据第二次经济普查数据显示，我国国有控股工业企业的实收资本总额中，国家资本占50.6%，集体资本占0.4%，法人资本占42.3%，个人资本占2.7%，外资占4%。私营工业企业（规模以上）实收资本总额中，个人资本占67%，国家资本占0.3%，集体资本占0.8%，法人资本（私人控股的法人）占31%，外资占0.9%。外资企业实收资本总额中，外资占76%，国家资本占3.9%，集体资本占0.7%，个人资本占3.4%。此外，近些年来还出现了混合所有制经济的新形式，诸如社会团体、中介组织、基金公司、投资机构等举办、组建的企业公司和组织，其中许多在产权结构上也是多种经济成分交叉。若就企业所有制性质而言，无论是国有工业企业、集体企业，还是私营企业、外资企业，每一种性质的所有制成分中均已不再是单纯的，而是呈现多种成分混合的所有制结构状态。
可以说，经过三十多年的改革探索，无论是在总体的全社会所有制结构上，还是在个体的企业产权构造上，我国经济已从传统的单一公有制，尤其是单一国有制占绝对统治地位，逐渐转向混合所有制经济结构。现阶段，混合所有制经济的改革和发展重点更是集中在企业所有制的混合方面，特别是国有独资或控股的大型和特大型企业的产权结构再混合上。
二、发展混合所有制经济是破解经济改革真正难题的关键
企业混合所有制改革，尤其是国有企业在所有制上采取混合结构作为国有制和公有制的新的实现形式，其根本动因出自我国社会主义初级阶段生产力发展的历史要求，其直接原因则是适应培育社会主义市场经济体制目标的要求。发展混合所有制经济是我国改革实践中，为在社会主义公有制为主体、其他各种所有制经济长期共同发展的基本经济制度基础上，构建社会主义市场经济体制所做出的艰苦探索，说到底，就是在理论和实践中，探索如何统一公有制（以其为主体）与市场经济机制（对资源配置起决定作用）这一前无古人的历史难题。
从思想史来看，统一公有制与市场机制的实践，从一开始就面临两方面理论传统的根本否定。一是西方资产阶级正统经济学的否定。在资产阶级正统经济学的理论中，市场机制作为配置资源的基本的或决定性的机制，其所有制基础只能是资本主义私有制，不要说公有制不可能兼容市场机制，即使资本主义前的其他历史形式的私有制也不能支撑市场经济机制，否则，就不需要资本主义（资产阶级）革命了，因为市场经济作为彼此让渡所有权的交易的经济，要求当事人之间：一方面在所有权上有排他性的界定，才可能发生真正的市场交易，并且这种界定越清晰，其市场交易效率越高（交易成本越低），不存在私有的相互间所有权的界定，就不可能存在所有权让渡意义上的交易，因而一切取消私有制的社会，都不可能存在真正的市场机制。进而，社会主义社会取消了私有产权，是不可能具有市场竞争机制及竞争性效率的，所以也就没有历史前途（20世纪初，米塞斯、哈耶克等人与兰格的著名论战的要言即在于此）。另一方面，当事人进入市场交易的所有权必须是平等的同样性质的权利，不存在特权及超经济强制，一切特权和不平等都是对市场秩序（法权规则）的根本破坏，资本主义之前的历史，虽有各种私有制，但前资本主义社会的私有产权是作为特权存在的，不是可以平等交易的权利，因此市场机制只能历史地与资本主义私有制生产方式统一（这就是为何资产阶级要对封建主义进行革命的重要原因，就经济制度的变革而言，这是以法权战胜特权）。直到当代西方学者提出所谓的“华盛顿共识”，始终坚持否认公有制为主体的制度与市场配置资源机制统一的可能性，坚持纯粹的资本私有化是市场机制的基础，即私有化和市场化不可分割。[1]二是马克思经济学说的传统同样根本否定了公有制与市场机制统一的历史可能。尽管马克思的学说与资产阶级正统经济学说在根本上是全面对立的，但在否定公有制这一基本制度与市场机制这一资源配置方式统一的可能性上是一致的。马克思的劳动价值理论指出，产生商品、价值、货币、价格、交易、市场等一系列范畴和制度的根本原因，在于人类社会历史发展产生了两个基本历史条件：一是私有制；二是社会分工。就此有了所有权转移意义上的交易的可能性和必要性。这种历史条件的产生使社会生产的性质发生了变化，即使社会生产中的基本矛盾发生了变化，使生产的私人性（私有制决定）与生产的社会性（社会分工要求）之间的矛盾成为决定生产社会性质的基本矛盾。这种社会生产性质的变化进一步要求实现生产的劳动过程的特点发生变化，使之成为具体劳动（私人运用私有生产资料的私人性）与抽象劳动（还原为一般的被社会承认的社会性）的对立统一，即劳动的二重性。这种劳动过程具有二重性的新特点使作为结果的劳动产品的属性发生了变化，不再是单纯的产品，而是使用价值（具体劳动提供的具体公用性）和价值（抽象劳动凝结的社会必要性）的对立统一，进而，产品成为商品，由此形成货币交易市场等一系列制度和范畴。显然，私有制是市场发生的历史逻辑和理论逻辑的起点，人类未来取消了私有制，在未来理想社会，以“社会共同制”取代一切私有制，商品、货币、价值、交易、市场等都不可能再存在。并且，马克思还进一步强调只有在资本主义私有制下才能建立市场机制，因为市场机制要求体现所有制的所有权不仅是私有性质的，而且是单纯经济性质的，不是隶属于任何超经济权利的“奴仆”。而前资本主义社会的私有权是服从政治的、行政的、司法的、宗法的等一系列超经济性质的权利，因而其首先接受超经济规则的约束，不可能首先接受市场经济的等价交换的竞争规则约束。特别是，马克思从价值取向上强调了商品价值、交换、市场等都是一种对人类社会活动本性的“异化”（商品拜物教），人类创造了商品生产和市场交易，而人类反而难以支配它们，却反过来被支配，人与人之间社会生产的直接社会性，不仅不能直接形成，在私有制条件下只能通过商品货币的市场交易机制间接地实现，在人类未来理想社会（共产主义）中，这种颠倒和扭曲的“异化”应当被纠正过来。马克思不仅从逻辑上否定了公有制与市场机制统一的可能性，而且从价值取向上否定了在公有制社会中市场机制存在的正当性。[2]
从改革探索进程来看，1917年俄国“十月革命”之后建立起来的以公有制为基础的人类历史上第一个社会主义制度，初期根据马克思关于未来社会的设想，建立的是取消一切市场和一切私有经济的“军事共产主义”社会（兰格与米塞斯的著名争论，实际上是以这种取消私有制进而取消市场机制的“军事共产主义”作为社会主义制度的典型加以讨论），产生了一系列脱离社会生产力发展要求的实际问题，迫使列宁不得不采取“新经济政策”，新经济政策的核心在于部分地恢复和承认商品交换及市场功能，为此，就必须相应地承认多种所有制经济的存在，不能取消全部私有经济，开启了社会主义实践史上的混合所有制的先河。列宁之后，伴随着布哈林与斯大林之争的结束，形成所谓的“斯大林模式”，取消市场（特别是生产资料市场），取消生产资料私有制，建立以城市工商业国有制为垄断、农村农业以集体所有制为支撑的全面公有制基础上的计划经济体制。[3]我国自新中国成立之后，在不长的时期里，特别是经过社会主义所有制改造之后（1956年），以传统“斯大林模式”为目标，建立起国有制垄断工商业、集体所有制覆盖农业经济的公有制基础，并在此基础上，形成了传统的计划经济体制。后来所说的改革，首先指的就是对这种传统计划经济体制的改革，而改革的真正历史性难题，恰恰在于能否以及如何统一公有制与市场机制。
苏联和东欧传统计划经济国家自20世纪50—70年代的改革探索，力图解决的根本问题就是如何在公有制社会，兼顾市场经济中竞争性资源的配置效率，为此，许多改革的思想家提出了各种放松传统计划经济约束、引进市场竞争因素的改革主张、并在一定程度上付之于改革实践，但均以失败告终。从开始的南斯拉夫“伊利里亚模式”的选择，放弃国有制建立“社会所有制”，以此形成市场机制，力图在新的公有制（社会所有）基础上统一市场机制，后来发现“社会所有制”事实上是使所有者缺位，整个国民经济缺乏所有权的约束，并无真正的秩序和竞争性效率。[4]到20世纪50—60年代东欧诸国的探索，其初衷都是力图兼获计划与市场的好处，如匈牙利在50年代的“静悄悄的革命”及利什考以股份制改革国有制企业的设计和科尔奈《短缺经济学》对传统体制的剖析；波兰的改革实践及布鲁斯的改革理论；捷克斯洛伐克的“布拉格之春”及锡克的改革思想；苏联20世纪60年代的改革尝试及利比尔曼等人的所谓“市场社会主义”理论；等等。核心命题都是力图在公有制基本制度基础上建立竞争性的市场机制，但最终都以失败告终，从而，无论是在实践上还是在理论上，又都回到传统，不同的是不是回到马克思的传统，也不是回到传统公有制下的计划经济，而是回到资产阶级学者的传统，推动私有化并在此基础上构建市场经济社会，即西方资产阶级学者提出的“华盛顿共识”。东欧著名的改革理论家也同样，如布鲁斯最终放弃了坚持公有制与市场机制相统一的探讨，主张以各类资本混合所有制作为改革传统经济体制实现市场化的制度基础。科尔奈最终也否定了公有制与市场化统一的可能，主张在私有化的基本制度下实现传统经济的市场化改造。[5]
可以说，坚持在公有制为主体、多种所有制共同发展的基本制度基础上，构建和完善市场经济体制（社会主义市场经济）是我国改革实践不同于其他市场化改革的最为根本的特点。事实上，传统计划经济体制与传统公有制有天然的统一性，资本主义市场经济则与资本私有制有天然的统一性，历史上如此，逻辑上同样如此。市场机制作为配置资源的一种社会历史方式，必须以特定的生产资料所有制为基础，因为市场决定资源配置说到底是所有制（权）的运动，而不是一般的物理运动，市场经济不过是所有制的某种实现形式，只有当所有制具备一定特征，能够满足市场机制对所有制的基本要求时，市场机制才可能形成。资本主义私有制是一种满足市场经济要求的所有制，在社会主义公有制或以此为主体的条件下，能否满足市场经济的基本要求呢？如果改革的根本目标是使市场成为配置资源的决定性力量，就必须改造公有制，使之既不全面私有化，又能适应市场经济的基本要求，从而统一公有制与市场机制。从我国的改革实践来看，发展混合所有制经济是重要的方式，因为所有制改革是建立社会主义市场经济的关键，也是改革的真正历史性难题，而混合所有制经济正是所有制改革的重要探索，如何通过发展混合所有制经济，运用混合所有制方式，改造所有制，使全社会既不失其公有制的主体地位，又能发展非公有制经济，使全社会在所有制结构上适应市场经济的要求；同时，更为根本的是，如何改造公有制，使占主体地位的公有制经济本身能够适应市场经济的要求，否则市场机制对占主体地位的经济（公有）不起决定性调节作用，便不称其为市场决定资源配置的经济。要使公有制本身适应市场经济的要求，可行的路径是在微观的企业制度上，特别是国有（公有）企业制度上实现混合所有制改造，使之既不因此而导致全面私有化，即通过混合所有制形式更有效地实现占主体的公有经济的公有性质，又能满足市场机制要求，即通过混合所有制改造适应市场竞争规则这一硬约束。这是我国改革实践历史和逻辑的必然要求。
新时期以来我国的企业，特别是国有企业改革具有以下突出的特点：
一是国有企业改革从一开始便成为全部经济体制改革的关键环节。新时期改革与以往的体制调整不同，其以企业改革为核心，而不像以往以调整中央与地方（条块之争）的相互关系为重点，国有企业改革具有根本性意义和突显的地位。
二是国有企业改革重点由分配关系的改革逐渐深入到所有制的改革，从改革初期对国有企业的放权让利、利改税，到企业承包制，直至中共十四大之前的国有企业改革，主要集中在分配关系上。放权让利是增大企业利润分配和折旧费使用上的自主权，20世纪80年代中期的利改税则是规范政府与企业的分配关系，企业承包制的核心是承包上缴利税，这些都是分配制度的改革。直到中共十四大提出社会主义市场经济目标之后，特别是十四届三中全会根据社会主义市场经济目标的要求，进一步提出建立现代企业制度，尤其是建立现代企业产权制度，国有企业改革的重点逐渐由分配关系转向企业所有制（产权的根本）关系。
三是国有企业产权制度改革的领域由以中小企业为主逐渐转向大型和特大型企业，即“抓大放小”。“放小”的实质是使中小型国有企业非国有化，通过将管理权限逐级下放，最终实现改制。“抓大”本质上是对大型和特大型，特别是垄断性、命脉性的国有企业，在保持其国有企业性质不变，即国有独立或控股的前提下，加大国家对其扶持的力度，加快其技术进步和竞争力的提升速度，深化其管理体制改革。这些还不是所有制意义上的改革，而现阶段深化改革的历史要求，或者说使占主体的公有制经济（而不只是作为多种经济成分的非公有制经济）真正适应市场机制的竞争，必须对大型及特大型国有企业进行所有制改造，而混合所有制经济则是可行的方式。通过国有企业“抓大放小”的推进，极大地加速了我国全社会所有制结构的多元化，加快了公有制为主体、多种所有制经济共同发展格局的形成。
三、国有企业进行混合所有制改造的发展目标：改革的动因和范围
对国有企业进一步进行混合所有制经济改造的发展目标是什么？这是进行混合所有制改革必须明确的。否则，改革必然具有盲目性，改革的范围、进程也无以选择。所有改革，作为生产关系的变革，根本上都是为了适应社会生产力发展的要求，如果说全社会在所有制结构上实现了公有制为主体、多种所有制经济共同发展的混合构成，根本目的是为了解放和发展现阶段我国的生产力，那么国有企业在产权结构上进行混合所有制经济改造，就其发展性意义而言，目的应当是提高企业的竞争力和效率，提升企业的创新力和发展能力。这就首先要求进行混合所有制经济改造的国有企业追求的目标必须从根本上改变，或者说只有适应或需要追求新目标的国有企业，才应当纳入混合所有制经济改造的范围。
严格地说，国有企业的发展目标所追求的效率是国民福利最大化。总体上看，若以市场赢利的厂商收益最大化作为衡量标准，国有企业的微观效率显然低于非国有企业，之所以举办国有企业，首要目标并非一般的市场赢利目标，而是从国家总体利益目标出发，通过举办国有企业来实现更加广泛的社会发展目标和宏观经济目标等，因此，不能简单地说国有企业必然是低效率的，只能说要看以怎样的效率去衡量。或许是出自更大程度地追求市场盈利效率，在世界范围内不断掀起非国有化（私有化）的浪潮，进入21世纪以来，不仅转轨国家，许多发达国家和发展中国家都不断加大非国有化的力度。有估计，1977—1999年，在121个国家中至少有2 459个国有企业被私有化了，总价值达1.1万亿美元，2000—2013年，又有价值1.77万亿美元的国有企业被私有化了。世界银行也认为自20世纪末以来国有企业增加值占全球国内生产总值的比重呈下降趋势。[6]但是，另一个事实是，国有企业在当代始终是一个客观存在，也就是说国有企业不仅在我国，而且在世界范围内，直到现阶段仍存在并不断发展着，这说明国有企业的存在有其客观历史必然性。国有企业的特殊性在于它具有一般民营的市场竞争性企业所不具有的特性，这些特性使之能够更直接、更充分地体现国家总体的、长远的社会利益要求，只要国家存在，国有企业就会存在。举办国有企业的首要目的并非市场收益最大化，衡量国有企业的效率标准自然不能用市场竞争性效率准则，而应使用更广泛的社会标准。况且，国有企业的竞争性效率低，企业财务指标总体表现不好，需要从两方面认识：一方面某些领域的特点决定了在这一领域中或者这一历史阶段，投资回报率及整个产业的商业赢利能力相对较弱，因而私人资本普遍不进入，但社会长远发展和国家总体战略目标又需要发展这些领域，以国有制企业的方式进入就成为不可或缺的选择，这种情况下的国有企业赢利效率低，就有其客观性，或者说正是因为这些领域的竞争性效率“天然”低，国有企业才进入并承担起社会发展的责任。另一方面，在大量的一般竞争性领域中，私有企业在这些产业和市场中的总体商业盈利能力和竞争能力高于在同一领域中的国有企业，我们可以说在竞争领域国有企业的微观财务效率总体不及私人企业，当然或许因为这类国有企业承担着其他的社会责任，面临着其他的非市场规则的约束。需要清晰区分的是，即使就市场竞争的微观效率看，国有企业总体效率低，是因为它进入领域的商业盈利能力“天然”低，还是因为由于国有企业进入导致这一领域或国有企业进入的经济范围出现市场效率低？总之，不能简单地以企业市场竞争的微观指标衡量国有企业的效率。
我国现阶段对国有企业特别是大型和特大型企业进行混合所有制经济改革，目的显然是提高其市场竞争性效率，适应社会主义市场经济的竞争要求，否则，单纯的国有独资或绝对控股的国有企业，在制度上能保证其实现国有企业服务于社会发展和体现国家总体利益要求的功能，但在制度上难以实现市场竞争性效率最大化的目标。并非说实现了企业混合所有制经济改革就必然能保证充分实现市场竞争赢利目标，但不进行混合所有制改革，传统国有企业在所有制和企业功能定位上难以实现微观赢利的效率目标，国有企业混合所有制经济改革正是在企业所有制上为企业适应市场竞争提供了必要的基础。因此，经改造后的国有企业成为混合所有制企业之后，其企业目标原则上会发生根本的变化，不再像传统的国有企业以社会发展和国家总体利益需要作为首要目标，而是以适应市场竞争，获取最大赢利作为首要目标，企业服务社会、贡献国家的方式则以其他方式实现。这就要求对国有企业进行混合所有制改革的根本目的是为企业提升使市场竞争性赢利最大化的能力创造制度基础，选择进行混合所有制改革的范围应以是否能够、是否需要由以往国有企业目标转换到市场赢利目标作为界定原则。首先，在央企和地方国有企业之间如何选择？无论是央企还是地方国有企业，只要举办的目的首先是赢利最大化而不是全社会发展和国家总体根本目标，并且所处领域并非“天然”亏损领域，不必由国家举办国有企业来承担“天然”亏损的社会责任，那么就可以考虑进行混合所有制改造。当然，实际中地方国有企业可以改革的范围更广泛些，这与地方国有企业的特点有关。其次，在垄断与竞争领域之间如何选择？原则上在竞争性或并不是自然垄断性质的领域，均可以考虑进行混合所有制经济改革，无论企业本身的规模是大还是小，只要所处的领域是竞争性的，其中的国有企业便可以考虑进行混合所有制改革及非国有化改造，因为国有企业在制度上的确不能也不应首先接受市场规则的硬约束，而应以接受国家要求和政府约束为前提。况且，有些看起来是垄断性行业，但也并不是“天然”垄断，而是制度性、政策性形成的垄断，这种垄断恰恰是需要限制和打破的，而在企业制度上进行混合所有制改革，正是打破这种垄断的根本举措。即使是“天然”垄断领域，继续采取国有企业垄断的方式，也需建立相应的规范约束其垄断行为，均衡企业利益与国家利益，特别是我国现阶段人们普遍关注的金融、石油、电力、铁路、电信、资源开发、公用事业等七大领域，也是大型和特大型国有企业分布最为集中（甚至是垄断状态）的领域，这些领域中的国有垄断性企业，要不要进行混合所有制经济改革呢？核心在于科学地区分和明确这些领域中，到底哪些属于自然垄断性质，哪些具有竞争性。进而明确哪些可以以竞争性的市场利润最大化为企业首要目标，哪些必须以社会长远发展和国家总体利益要求为首要目标，哪些可以以经济效率，特别是微观的资源配置效率为根本，哪些必须以更广泛的社会目标，包括国家安全等一系列非经济目标为根本。这七大领域中的国有企业混合所有制经济改革需要根据不同情况，适时适度地展开，切不可盲目进行。而避免盲目性，首先在于明确进行改革的目标是什么，目标在多大程度上具有可行性，并据此确定改革的范围和进程。
四、国有企业进行混合所有制改革的体制目标：导向和难题
对国有企业进行混合所有制改革的体制目标是适应发展目标要求的。如果作为混合所有制企业的发展目标是市场竞争性收入最大化，而不再是传统意义上的国有企业的目标，那么，进行改革的体制目标就在于使企业在制度和机制上能够适应市场竞争的要求，满足市场经济竞争规则对于企业制度，尤其是企业所有制的基本要求。一般而言，市场机制对于进入市场前运用市场机制以实现收入最大化的企业主体，在其产权制度上有三方面的基本要求：
第一，要求企业在所有制及相应的企业产权制度上，必须具有纯粹的经济性质，而不具备超经济性质。只要是国有独资或国有控股企业，在企业产权制度上就具有超经济性质，国家就不是单纯的经济性质的主体，而是作为凌驾于社会之上的阶级统治机器，是天然集社会政治、经济、法律、行政等各种统治权力于一体的统治力量。而且，作为凌驾于社会之上的统治力量，其天然不具有所谓平等的权力性质。因而国有企业就其权力性质而言难以真正接受市场规则的约束，也不可能贯彻等价交换的平等竞争规则，只能首先服从行政规则。尽管国有企业的根本性质和利益诉求取决于国家的性质，但其运行规则是一致的，国有企业之所以不适应市场竞争，根本在于其所有制及相应的企业产权性质具有超经济性质，不能也不应接受市场规则的约束。因此，对国有企业进行混合所有制经济改革，使之接受市场硬约束，必须在产权制度上使之具有纯粹的经济性质，国家不能独资也不能占绝对控股的地位，否则，即使在形式上属于混合所有制，在实质上也不可能接受市场规则硬约束。严格地说，真正的国有企业，不可能也不应当政企分离，而政企合一的最为深刻的产权制度基础恰恰在于企业所有制上的国家占有，政企分离本质上要求政资分离，要求非国有，而政企不分必然导致企业必须接受行政规则的约束。如何通过混合所有制改造使企业真正实现政企分离，真正能够接受市场硬约束，同时又能体现公有制企业的性质呢？进一步说，如果在资本主义私有制社会，国有企业实现政企分离，只是国家将所持有的企业股权卖出，政企自然分离，进而政府既不再对企业拥有控制和管理的权利，也不再为企业承担风险责任。在我国则不然，除所有权的转移外，还需处理企业中的党企关系，因为在我国政治体制是党政合一，即共产党一党执政，各民主党派参政议政。而资本主义社会的多党制下的国有企业，属于国家但不属于任何政党。那么，我国如何在政企分离的过程中体现党的领导？这是个历史性的难题。
第二，市场经济要求企业之间的产权界定，即所有制上的排他性必须严格，因为本质上企业运用市场机制进行交易是所有权之间的彼此让渡，不同交易主体之间所有制上的排他性的存在，是产生交易的制度基础，否则就不可能有彼此让渡所有权意义上的市场交易活动和交易机制。同时，产权界区越清晰，交易越有效，市场机制越有效，也就是说，在所有制及相应的产权界定上，交易者之间的权利、责任、利益界定得越清晰，交易过程中的摩擦越小，为克服摩擦而运用的市场交易机制的成本越低。如何在混合所有制改造过程中，使国有企业与其他主体之间具有清晰的产权上的排他性和交易界定，使之能够充分有效地运用市场机制实现交易活动，同时这种混合所有制经济的企业又不失其公有制的性质？这才是真正的困难所在，也就是说，混合所有制经济作为公有制企业的一种实现形式，同时要满足市场机制的基本要求。如果仅有混合所有制的形式，但本质上构成的是资本私有制企业，并以此作为微观基础适应市场机制运行，那就不是制度创新，而是早已有之的资本主义历史事实。
第三，混合所有制企业内部不同产权和要素所有者之间结合为同一企业的过程，本质上也是一种市场交易的过程，即企业制度不过是市场制度的特定形式，因此，混合所有制企业要适应市场竞争机制的要求，其内部的产权结构必须严格界定。企业内部不同要素所有者的权、责、利边界必须清晰，同时必须具有制约上的均衡性，即公司治理结构的合理性。公司治理本质上是产权构造的均衡过程，混合所有制公司的产权，作为集各方面权能于一体的“权利束”，权能间的制约对于企业适应市场、接受市场硬约束并且使企业行为符合市场规则而言，具有根本性意义。混合所有制企业中的不同股东（所有者）之间的权利如何被同等地保护？在委托代理制下所有者权益（所有权）对经营管理者权利（管理权）如何制约？如何既保障经营管理者管理权充分发挥，又不侵占所有权应有的权益？若采取现代股份制方式，企业董事会所具有的法人产权（法人所有权）与董事会之外的分散的小股东的权益关系如何协调？如何使得企业既有明确承担资产风险和责任的产权主体，又能保障小股东的权益？总之，混合所有制下所有者的终极所有权、企业法人产权（董事会对公司全部资产的支配权）、企业经营管理权以及企业员工的权益等各方面如何均衡？混合所有制经济的企业治理结构中，从经济产权制度和相应的法律制度上至少应明确以下原则：一是不同要素所有者的自愿原则；二是不同要素所有者的权利平等原则；三是不同要素所有者退出的自由原则；四是不同要素所有者的信息对等分享原则；五是不同要素所有者利益分配的公正原则。否则，在混合所有制企业制度下，相应的企业产权权能会发生分解，所有权（所有者权利）与企业决策支配权（董事会法人所有权）相分离（越是产权社会化程度高的企业，企业董事会作为法人所支配的企业资产中不属于董事会成员所有的比例越高，董事会成员本身的所有权越只是相对多数，所支配的企业法人资产越具有社会的或他人的资产性质）；企业法人所有权同时又与管理权相分离，即决策权与执行权相分离；管理权又与具体生产劳动运用资产的过程（企业员工生产权利）相分离。这种权能分离是一种产权制度上的分工，分工的目的在于提高产权运用的效率，企业产权制度上的治理结构失衡，不仅难以保证产权制度性分工带来的效率提升，而且会产生严重的侵权，正如马克思在分析资本主义股份制度时所说：这种制度最大的缺陷，在于使一部分人获得了拿他人或社会的资产冒险而又不负责任的可能。[7]在我国现阶段的国有企业混合所有制改造中，如何避免国有股绝对控股，一股独大，从而在产权制度上为实现真正的政企分离创造条件；同时，又在企业不失其公有性质的基础上构造均衡有效的治理结构，使权、责、利对称，并且能够在产权上形成有效的责任约束机制和利益激励机制，使承担责任最大的产权主体真正具有相应最大的决策权，使承担风险最大的产权主体真正具有最大的剩余索取权？如果说如何适应生产力社会化程度的提高，完善企业产权治理结构，在资本主义社会的几百年历史中仍是有待解决的问题，那么，在社会主义公有制为主体、多种所有制共同发展的基本制度下，如何构建治理结构，更是一个新命题。
总之，对国有大型和特大型企业进行混合所有制经济改革，最为重要的在于明确其发展性目标和体制性目标，目标的明确是其范围的选择、步骤的安排等一系列问题的前提。当然，除这些前提性的根本问题外，还需要妥善处理一系列操作性问题。比如，企业混合所有制经济制度的改革与相应的法律制度建设之间的关系如何处理？这种根本性的所有制改革没有充分的法治秩序保障很难有序进行，而缺乏企业混合所有制经济的经济改革探索实践，也很难形成法律制度的认可，这一矛盾怎样协调？又比如，企业混合所有制改革作为新的历史起点上改革深化的关键，必然是一个极其复杂的社会工程，涉及一系列的制度变迁，包括契约关系的改变，债权债务关系的重组，劳动就业关系的再安排等，这一系列复杂的制度变迁必然产生摩擦，处理这些摩擦需要耗费资源，即支付改革的成本，那么，改革成本如何筹措？但是，最为根本的困难在于对国有大型和特大型企业进行混合所有制改革，一方面不能从根本上动摇社会主义初级阶段公有制为主体、多种所有制经济长期共同发展的基本制度，只能进一步巩固发展这一制度，使之成为这一基本制度的有效的实现形式；另一方面，必须以此保障企业在所有制和产权结构上适应市场经济对于企业制度的基本要求，既保证企业所有权单纯的经济性质，摆脱各种超经济强制，包括政企不分的行政强制，使之可能接受市场经济规则的约束，又有明确的排他性的产权界区，包括企业之间以及企业内部不同要素所有者之间权、责、利的界定。社会主义市场经济制度创新的根本正在于此。
[1]Williamson，J.，“What Washington Means by Policy Reform”，in Williamson，J. （eds.），Latin American Readjustment：How Much has Happened，Washington：Institute for International Economics，1989.
[2] 〔德〕马克思著，郭大力、王亚南译，《资本论》。上海：上海三联书店，2009年。
[3] 刘伟、平新乔，《经济改革三论：产权论、均衡论、市场论》。北京：北京大学出版社，1990年。
[4] 本·沃德，“伊利里来中的企业：市场社会主义”，《美国经济评论》，1958年第48期。
[5] 〔波〕W.布鲁斯著，郑秉文等译，《社会主义的所有制与政治体制》。北京：华夏出版社，1989年；周新生，亚诺什·科尔奈，“《走向自由之路》评介”，《财经科学》，1994年第2期。
[6] 朱安东，“破除国有企业低效论——来自混合经济体的证据”，《政治经济学评论》，2014年第4期。
[7] 参见《马克思恩格斯全集》第25卷，第497页，人民出版社，1974年。