政治社会转型的“历史三峡”与新一轮改革开放

历史学家唐德刚纵论近现代以来中国政治社会的制度变迁，曾经提出过一个著名的“历史三峡论”。唐先生认为，历史是在“定型—转型—定型”中变迁的。夏商周以来中国政治社会的制度变迁，可划分为“封建”“帝制”与“民治”三大阶段：从封建转向帝制，发生于商鞅与秦皇汉武之间，历时约三百年；从帝制转向民治，则发生于鸦片战争之后。唐德刚指出，政治社会制度从“转型”到“定型”，过程极其艰难曲折，“从帝王专制，要转变成民主政治，不可一蹴而就。二者要从政治经济转型开始，而一转百转，要全部转完，实非数百年不为功也”。其过程犹如舟行长江，需要经历无数的湍流险滩，才能成功地穿越“三峡”。

一、“历史三峡”：大转型时期的中国问题与挑战

中国是一个拥有13亿人口的发展中大国。中国的改革开放从工业基础薄弱、闭关锁国的农业社会起步，短短三十多年时间就跨越了西方发达国家经过几百年发展才达到的历史阶段，初步完成了从农业国向工业国、从计划经济向市场经济、从乡村社会向城市社会的大转型。这种高速推进的转型，真可以称得上是一次时空穿越。但必须承认，当下的中国，遭遇了一系列政治、经济、文化、道德和社会的严重困难：改革开放以来形成的政府主导的粗放式经济发展模式，在促成经济持续30年高速增长的同时，造成的负效应同样不少：

（1）各行业的产能严重过剩，通货膨胀、房地产泡沫、地方政府债务高企，金融安全危在旦夕，既有的以投资和出口拉动的粗放式经济增长已经难以为继；

（2）环境污染越来越严重，生态危机日益加剧，食品药品安全问题、社会治安和各种社会问题多多；

（3）公权力缺乏制约和监督导致了权力寻租的普遍化，官员特权和吏治腐败；司法不公，法治不彰，一些地方大员滥用公权无端侵害甚至剥夺民企产权，等等，沉重打击了政府的公信力和权威性；

（4）社会分配不公，道德沉沦，信任缺失，贫富两极严重分化造成的“社会断裂”，及地方政府放任重化工污染企业毒化环境、强制征地拆迁与民争利，官民对立、贫富对立，各种社会矛盾越来越尖锐化。

在当今社会，几乎每一个阶层的人们都郁积了太多的不满和怨忿，暴戾之气充斥：病人打死医生，小贩杀死城管，农村群体性抗争事件频繁发生；来自底层的报复社会与泄愤性事件，如厦门公交车被人纵火焚毁、首都机场自残式爆炸、山西省委机关外发生爆炸、上海街头锤击伤人等恶性事件接连发生，且呈现出向恐怖化演变的倾向。

我们认为，当前中国经济社会的困局，在很大程度上应当归因于旧体制的僵化和政府改革的停滞不前。从经济领域看，以政府投资为主导的粗放式增长方式趋于固化，经济结构恶化，产能严重过剩、房地产泡沫、恶性通货膨胀和地方债风险，是权力在资源配置中的主导地位的旧体制、政府对市场的过度干预甚至取代市场的结果。从社会领域看，社会财富和资源分配不公，贫富两极分化，公共服务不均，社会利益格局固化，则又是改革不彻底造成的收入分配制度、城乡二元分割旧体制形成的不均等的公共服务供给体制、税收制度和公共财政体制的缺陷所致；至于环境污染严重、生态环境遭到破坏、食品药品安全问题丛生等，则与政府职能错位、监管缺位有关。从政治领域看，政府权力缺乏必要的监督和制约、腐败案件多发、官场奢靡之风盛行，很大程度上与旧的政治经济体制缺陷有关。政治体制改革搁置，改革开放局限于经济领域，政府权力没有形成有效的制衡和监督机制，从计划经济到市场经济的转型期间，政府行政干预和市场开放并存，审批经济取代计划经济，更为政府官员权力寻租创造了前所未有的机会。总之，当下中国社会、经济和政治的种种问题，是旧体制弊端、转型期社会的特殊性与体制改革搁置等多重因素作用的结果。

2008年国际金融危机以后，一些人误以为自由市场模式已经失败，盲目推崇国家干预，不断神化“强势政府”的作用，错误地把全能政府对经济的管制模式和过度干预当做自己的优势，而且以“中国模式”的优越性为借口，拖延甚至排拒改革，不仅体制改革和政府职能转变没有实质性的大动作，本应在经济繁荣期推进的国有部门改革，多年来也一直逡巡不前。另一方面，国家权力在应对国际金融危机的过程中强势扩张，政府对经济的干预空前强化。在长期以来形成的外向型经济增长模式因国际金融危机的冲击而出现困难之际，地方各级政府直接介入市场，凭借国有部门并通过组建起各种政府融资平台大肆融资投资，主导了大规模造城运动，大规模基础设施建设，以及垄断央企高速扩张投资“大跃进”，包揽各种大工程大项目，政府和国有部门几乎囊括了土地、矿产、银行信贷等社会资源，中国经济的格局从此发生重大变化。正如有些专家指出的，长期以来我国主要依靠外贸进出口拉动经济增长，现在改变为更加依靠固定资产投资的拉动。并且，在固定资产投资巨额增加的表象中，其内在结构也发生了重大变化：过去在我国固定资产投资构成中，主要为企业生产性投资、政府基础设施投资和房地产投资的三位一体，相对较为平衡；而2008年之后由于产能过剩的矛盾凸显，民营资本所进行的生产性投资明显下降，政府投资则充当了一个更为激进的角色。[1]这种以政府固定资产投资拉动为主的经济增长，只能以银行不断扩大的货币信贷和其他负债来支撑和维持。其结果是货币超发、信用膨胀，越来越严重的通货膨胀和经济泡沫化。[2]

“国进民退”逆转了市场化的改革方向，扼杀了市场和社会的生机活力，不仅以投资和出口拉动的高投入、高能耗、重污染为特征的粗放式经济增长的转型升级遥遥无期，原先以民营部门为主的极具活力和竞争力的实体经济，也因遭遇低效国有部门的强势挤压而陷入生产经营困境。与此同时，近几年来政府主导投资和国企逆势高速扩张的“国进民退”带来的负效应也日渐显现——几近失控的通货膨胀，各个行业的产能严重过剩，不断激增的地方政府债务，以及银行和各种影子银行叠加积聚的坏账风险，等等，越来越多的迹象显示中国经济有可能面临一场巨大的系统性风险。政治经济社会改革的长期停滞，加重了转型期一系列体制机制的弊端，构成中国经济社会下一步发展的体制性障碍。如果听之任之，其后果恐怕不仅仅是会否掉入“中等收入陷阱”的问题，而是有可能引发剧烈的社会分裂与动荡，把整个国家拖入当年托克维尔在《旧制度与大革命》中痛陈的那种令人恐怖的危机之中。

中国是中国共产党全面执政、长期执政的社会主义国家。因此，转型中的中国能否穿越“历史三峡”，避免掉入“中等收入陷阱”，关键还在于执政党和政府有没有足够的智慧、勇气和历史担当，推进和深化更全面的改革、更全面的开放，冲破盘根错节的旧体制障碍和各种利益集团的强大阻力，回应并破解如下一些世纪性的转型挑战：

（1）如何建设一个以民意为依归、以公共服务为核心的中国特色现代政府模式，如何构建政府、市场和企业的新型关系，彻底抛弃以GDP增长为主要指标的政绩考核体系和官员升迁激励机制，从体制上消除政府对经济社会领域的深度干预；

（2）如何建设一个拥有健全法制和信用的现代市场体系，确保私有产权不受侵犯，各种类型企业的产权都得到法律同等的保护，为民营企业家创业和企业创新消除后顾之忧；

（3）如何破除制约当前经济社会发展的体制性障碍，消除政府对公共要素资源的垄断性控制，推进国有企业的市场化改革，破除行政垄断，真正发挥市场配置资源的决定性作用，形成各类企业公平竞争的发展环境，激发市场、企业、社会的活力和创新动力；

（4）如何深入推进收入分配制度改革，打破日趋固化的利益格局，消除社会不公不义的体制机制，扭转贫富两极分化不断扩大的趋势，努力实现公共服务均等化，让全体国民都能享受到社会主义的制度红利；

（5）如何重构政府间关系，科学合理划分各级政府的职责权限，形成中央与地方、各级政府间责权利相统一的、制度化的治理结构，促进和优化地方治理；

（6）如何破除政府权力不受约束和监督的体制弊端，“把权力关进制度的笼子中”，有效地控制官僚集团，节制官权，规范吏权，防范公权粗暴造成对公民权利的侵害，遏制权力寻租、吏治腐败蔓延趋势；

（7）如何推进法治中国建设，树立宪法的最高权威，把政府权力的运作纳入法治的轨道，让法律成为政府与民众普遍遵行的规则，让依法行政成为各级政府行政管理的行为准则，让公民的自由和权利获得切实保障；

（8）如何建设好现代社会的基本制度体系，包括社会信用体系、社会保障体系等社会基础制度，培育培养社会组织和现代公民，促进公民社会发展，在让社会回归和谐有序的同时实现公正与正义。

解决以上八个方面的难题与挑战，关键点在于国家制度的变革，即能否全面深化改革开放，推进政治体制改革和现代国家制度建设，建立和完善社会主义新型国家制度。

从政治学的维度看，现代国家制度主要包括现代经济制度、现代政治制度、现代社会制度等三大制度体系。就当代中国而言，现代经济制度建设的主体是市场制度建设，自邓小平南方讲话打破市场“姓资姓社”的魔咒、中共十四大确立社会主义市场经济体制的目标以后，市场制度在现代经济制度中的主体地位已成共识。现代社会制度建设的基本目标是建立中国特色的新型社会主义社会，通过社会制度建设，完成从“身份社会”向“契约社会”的转型，消除对农民、劳工等社会阶层的身份歧视和职业歧视，确立每个公民的自由、平等地位；建立基于民主、法治、多元和开放的公民社会；建立基于公共服务均等化原则的社会保障和社会福利制度。现代政治制度建设，就是要通过全面深化的改革开放，建设民主中国，把人民主权和人民当家做主的民主理想落到实处，让人民真正享有宪法赋予的选举权、参政权、议政权、创制权、监督权和罢免权；建设法治中国，树立宪法与法律的尊严和权威，宪法和法律至上，法律面前人人平等，执政党、政府和官员尤其要守法，把执政党、政府和公权力的运作都纳入法治的轨道，依宪治国、依法治国、依法行政；推进制度创新，建立并完善基于民主与法治原则的现代政府制度、现代司法制度、现代立法制度和现代政党制度等，为中华民族的复兴奠定立国之维。

二、改革开放的深水区与新一轮改革开放

改革开放已经进入攻坚期、深水区。2012年11月，中共十八大选举产生了以习近平为总书记的新一届中央领导集体。中共中央誓言推动经济、政治、社会、文化等领域的全面改革，“消除经济持续健康发展的体制机制障碍”。被国内外寄予厚望的“习近平新政”，从政府改革起步。

2013年3月开始的新一轮政府改革，即改革开放以来的第七轮政府改革，以经济体制改革为重心，把转变政府职能、调整政府与市场关系作为深化行政体制改革的核心，并以“简政放权”、取消和下放大批行政审批项目为改革的突破口。十二届人大一次会议通过的《国务院机构改革和职能转变方案》，要求按照建立中国特色社会主义行政体制为目标，以转变政府职能为核心，推进机构改革，简政放权，完善制度机制、提高行政效能，建设公共服务型政府，为推进中国的市场化改革提供制度基础。这次国务院机构改革的重点是围绕转变职能和理顺职责关系，推进大部门制改革，整合加强卫生和计划生育、食品药品、新闻出版和广播电影电视、海洋、能源管理机构；撤销铁道部，实行铁路政企分开。

在行政审批制改革方面，新一届政府的行动可谓雷厉风行：2013年3月18日，新一届国务院第一次常务会议，重点研究了推进政府职能转变事项，决定减少和下放一批投资审批事项，包括下放一批国家采用补助、贴息等方式扶持地方的项目，取消和下放一批生产经营活动和产品物品的许可事项等。4月24日，国务院常务会议决定，第一批先行取消和下放71项行政审批项目；5月6日，再取消和下放62项有关投资和生产经营活动的行政审批事项。三个月后，国务院常务会议又取消了76个审批项目，加快清理其他评比达标表彰评估项目，并重申今后从严控制新设行政许可。行政审批制度改革向纵深推进，有助于厘清和理顺政府与市场、政府与社会之间的关系，营造公平公正的发展环境。

按照中共十八大提出的“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”的要求，《国务院机构改革和职能转变方案》明确提出要重点培育、优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，要求降低各类社团准入门槛，取消实行多年的社会团体的“双重管理”体制，今后成立这些社会组织，直接向民政部门依法申请登记，不再需要业务主管单位审查同意。同时，大力推动“简政放权”，让各类社会团体和组织真正成为社会建设与社会管理的主体。2013年7月，国务院常务会议决定推进向社会力量（包括社会团体、中介机构和企业等）购买服务。随后，国务院办公厅公布的《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，明确了政府向社会力量购买服务的目标任务，要求到2020年时，在全国基本建立比较完善的政府向社会力量购买服务制度，形成与经济社会发展相适应、高效合理的公共服务资源配置体系和供给体系。政府通过大力度的简政放权，为企业和社会松绑，必将激发市场与民间的活力，促进经济持续发展。

与此同时，国务院2013年8月批准设立中国（上海）自由贸易试验区。试验区将主动顺应全球化经济治理新格局，对接国际贸易投资新规则、新标准，并在贸易自由化、利率市场化、人民币自由兑换等方面取得突破。同时，推进以终结行政审批制为方向的行政审批制度改革，逐步建立“以准入后监督为主，准入前负面清单方式许可管理为辅”的投资准入管理体制。决策层希望通过自贸区建设，加大对外开放力度，倒逼国内加快体制改革。

三、十八届三中全会与全面深化改革的顶层设计

2013年11月举行的中共十八届三中全会，誓言“进一步解放思想，进一步解放和发展社会生产力，进一步解放和增强社会活力”，全力推进并全面深化改革开放。全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），启动了十一届三中全会、十四届三中全会以来的新一轮改革开放。新一轮改革以经济体制改革为重点，政治体制、文化体制、社会体制、生态文明及军队改革和党的建设制度改革同时推行，故称作“全面深化改革”。新一轮改革的总目标是推进国家制度的现代化，即“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。《决定》提出了全面深化改革的基本原则、具体方法、路线图和时间表，是新一轮改革的顶层设计和行动纲领。

经济体制改革仍然是新一轮改革的重点，改革的基本方向是市场化，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中发挥“决定性”作用，并“更好发挥政府作用”。《决定》规划了基本经济制度、现代市场体系、财政金融体制、农村土地和户籍制度、开放型经济新体制等一系列重要改革，明确要求经济领域的所有改革都要围绕“使市场在资源配置中起决定性作用”这条主线来展开和推进。通过改革加快清除市场壁垒，建立公平、开放、透明的市场规则，为企业提供更公平的竞争平台，完善主要由市场决定价格的机制，完善金融体系，最终形成一个消除了条块分割、向所有市场主体开放的市场，形成一个消除了垄断和行政干预、在规则和法治基础上实现公平有序竞争的市场。

让市场发挥配置资源的“决定性作用”，这意味着执政党和政府将要告别以往的政府主导型经济发展模式；而要更好地发挥政府的作用，就要求重塑政府职能和作用，从集中生产建设转向宏观调控、市场监管、公共服务、社会管理和保护环境。这对政府与市场关系的重新定位，对厘清政府与市场的关系，斩断地方政府插入市场、土地经营、招商引资的“有形之手”，解决目前政府职能越位、缺位和不到位并存的问题，意义重大。市场化改革的全面推进，能有效解决国有资本垄断、民营经济受制约、城乡二元化等盘根错节的问题，扭转多年来“国进民退”的改革倒退局面。

关于政府改革和国家制度建设，《决定》提出了“推进国家治理体系和治理能力现代化”的战略目标，并具体设计了政府改革和制度建设的路线图：（1）加强社会主义民主政治制度建设，推动人民代表大会制度与时俱进，健全“一府两院”由人大产生、对人大负责、受人大监督制度，加强人大预算决算审查监督、国有资产监督职能，落实税收法定原则，完善人大工作机制；推进协商民主广泛多层次制度化发展，构建程序合理、环节完整的协商民主体系；加快推进民主政治制度化、规范化和程序化，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主。（2）推进法治中国建设，维护宪法的最高权威，“任何组织或者个人都不得有超越宪法法律的特权，一切违反宪法法律的行为都必须予以追究”。坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，深化司法体制和行政执法体制改革，确保依法独立公正行使审判权和检察权，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度；同时健全司法权力运行机制，改革审判委员会制度，完善主审法官、合议庭办案责任制。完善人权司法保障制度，废止劳动教养制度。（3）强化权力运行制约和监督体系，改革纪检和司法体制，强化其独立性，避免地方党政领导对纪检和司法的干预，加强纪检和司法对权力运行的制约和监督。推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程；完善党务、政务和各领域办事公开制度，推进决策公开、管理公开、服务公开、结果公开，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，把权力关进制度的笼子。（4）创新社会治理体制，处理好政府和社会的关系，激发社会组织活力。（5）加强和改善党对全面深化改革的领导，强化中央集权，具体措施包括设立中央全面深化改革协调领导小组，主导和推进各项改革；成立国家安全委员会，整合重塑国家安全和全球战略，应对中国崛起过程中遭遇的各种危机与挑战。

十八届三中全会的《决定》是全面深化改革的行动纲领。《决定》发布后，受到国内外的普遍好评。《决定》设计的改革蓝图，“覆盖面之广泛、目标之宏大，都出乎很多人的意料”。《决定》针对16个改革领域提出的60项重大举措，把市场在资源配置中的“决定性”作用的提法落到了实处。英国《金融时报》亚洲版主编戴维·皮林评论指出，十八届三中全会的《决定》，大概是前总理朱镕基以来最雄心勃勃的一项改革指导方针。哪怕只是其中的一小部分内容能够付诸实施，中国的经济增长模式也将发生巨大的变化。[3]

改革开放从某种意义上说既是一场新的伟大革命，也是一次社会利益格局的重大调整。与中国历史上历次重大改革一样，这次改革势将遭遇旧体制惯性和利益集团的强大阻力。只有通过全面的重大的制度改革，才能扫除阻碍中国社会经济发展与繁荣的各种弊端，为未来社会经济发展开辟新方向。《决定》描绘的全面深化改革的愿景能否成为现实，端看执政党、各级政府和全国人民的行动。2013年的中国，处在新一轮改革开放的起点上。

[1] 于学军：《经济泡沫化：中国经济增长模式面临的严峻挑战》，《21世纪经济报道》2013年9月19日，第10版。

[2] 中国经济泡沫化的严重程度体现在以下几方面指标：一是近几年中国已成为全球货币膨胀最严重的国家。经济货币化指数，即广义货币供应量M2与GDP之比，2012年中国已达188%，并且仍处于持续的上升之中。二是固定资产投资与GDP之比，2012年中国达到惊人的70.3%。（同上文，于学军）

[3] 〔英〕戴维·皮林：《为中国经济注入新动力》，英国《金融时报》（中文网）2013年11月22日。