第四节　行政权力

一、行政权力的历史与内涵

大学内部的行政权力看起来比学术权力简单，实际上，行政权力的问题要复杂得多。它本身就是一种十分复杂的权力形态，再加上大学内部的行政权力和公法学中通常所言的行政权力并不完全是一回事，这就增加了我们产生错误认知的可能性。要完整地认识大学内部的行政权力，就必须从行政权力的根源谈起，一直及于大学内部行政权力的成型。为此，我们首先就需要深入了解行政权力的历史与内涵。

现代意义上的“行政”与“大学”起源于相近的时间范围、相近的地点。现代行政模式的雏形在14世纪末的佛罗伦萨出现，它最初只是人民党与统治家族之争中建立的一个办公机构，是若干政治势力之间极度缺乏互信的结果。这一城邦建立在来之不易的经济势力联合的基础上，为市场运行的逻辑所驱动，对掌权者一直缺乏信任进而无意建立永久性的权力机关，这为将大量权力从政治领域转移到行政领域奠定了社会基础。在人民党（Ciompi）被挫败以后，新的统治者对行政机制进行了大幅改革，新的行政系统体现出三大特征：对所处理的事务（如税）采取基于客观标准的计算方式、排除地方性的（税收等方面的）中间人以及生成永久性的财政记录。这样，城邦就将大量的常规管理权力交到永久性书记员（permanent clerk）的手中。这种行政框架成为日后现代行政体制的制度来源。[181]正如保罗·麦克林（Paul D.McLean）所概括的那样，这种行政模式最初乃是一种“韦伯式的发明”（Weberian innovation）。[182]佛罗伦萨的政治与行政给中世纪以后的西方世界留下了巨大的影响[183]，此后几百年间的城市行政、地方行政和行政学也正是围绕这样一种基调展开的，行政朝着表面客观而相对独立的方向发展。到17世纪时，随着行政主体逐渐被确立为对权威命令和指示的执行者，事务的惯例化（routinization）、客观化（objective）和规整化（regular）成为行政的关键特性，行政机构（官僚系统）也开始有了自身的利益和独立的地位，并在某些行政权力主导的国家形成了傲慢无礼和自以为是的性格。[184]在17至18世纪，专业行政集团日益崛起，对行政技术的讨论也日益兴盛，一个标志就是官房学派（cameralism）的出现。1727年，德国大学设置了行政学教职，国家行政不断吸收属于开明政府（enlightened government）理论的理性因素，政府被设想为一套增进效率与幸福、用经济原则来衡量的机器。[185]在开明政府理论的鼎盛时期，理论家以“行政科学家”自居，将施政类比于数学运算。[186]尽管这种曾风靡一时的行政观在现代社会有很大转变，但仍深深地影响到我们今天的行政概念和行政管理科学。此后，在此种理论和实践需要的影响下，行政组织朝着科层制的方向发展，整个国家行政乃至公共行政日益依赖于科层制的框架，而形成了一种典型的官僚性的（bureaucratic）风格，这已经是现代行政理论中的常见主题。

“行政”和“权力”的结合，在我们今天看来如此自然而然，在人类的思想史乃至制度史上都是一件划时代的大事。无论从整个政治体看，还是就大学内部治理机制而言，一开始行政部门没有任何的权力。在古典型的三权中，今天所称的“行政权”与“执行权”的种种异同并不存在，因为古典型三权中只有执行权的概念。[187]在古罗马时期，“行政”已经登上治理的舞台[188]，但它只是一种对物产和财务的计算与管理活动，和今天的“行政”还有相当远的距离，而且从未与法理意义上的权力联结到一起，只有一个“无限制的行政”（libera administratio）[189]概念比较适合建构行政权力。经过罗马帝国崩溃后的混乱与秩序重建，administratio在制度话语中得到不断的强化，在中世纪中晚期，“行政”已经成为一种强大的、无所不包的权力。在12—14世纪，罗格利乌斯（Rogerius）将“普遍与无限制的行政”（generalis et libera admin istratio）等同于拥有全部权力；宗师级的大法学家阿佐（Azo）、阿库修斯（Accursius）直至巴托鲁斯和巴尔德斯也认同了他的这一说法，纷纷用这个概念来解释《查士丁尼新律》2.12.10中著名的“全权”（plenam potestatem）概念。[190]但另一方面，在教会频繁在命令中包含“无限制的行政”这一术语时，当时部分著名学者也对受委托的管理者的“无限制的行政”[191]概念进行了改造，从而初步完成了近代意义上的行政概念，也促成后来城市国家中现代行政的崛起。例如在13世纪，著名的大主教霍斯丁西斯（Hostiensis）指出，每一个法团都有一个代理长官（rector，教会指派的法团代理长官，欧洲大陆地区的古典型大学的校长也在此系列中），这个代理长官代表整个法团，拥有“无限制的行政”的权力[192]；这种“非限制性行政”并不是行使他自己随心所欲管制的权力，而是行使集合性（来自法团）的权力（potestas）。[193]对于教会而言，如果一个执事官接受一份授权他进行“无限制的行政”的委托，他就不需要进行额外的专门委托，但他只是代表教会行动，并没有独立于教会的自身权威。[194]在这方面，他可以说是构建现代行政权力概念的先驱。现代行政权力概念的真正完成，是在权力分立学说成型以后。日后的三权分立思想和行政权概念都不完全是思辨性的，而很大程度上是历史性的。行政权不仅带有那种委托执行的历史定位，也带有罗马法中天然的理性基因。因为在罗马法中，administratio多数情况下指的是对财产和物资的管理，有一种专门的行政人员就是财务官——rationalis（ratio带有计算、份额、分配之义）；而中世纪的前述城市行政的兴起又是从财税领域开始的，行政一开始就带有计算理性在内，也一直没有自己独立的权力来源；但由于它是基于libera admin istratio发展起来的一种权力形态，又可以无所不包而异常强大。

现代行政权力带着这种传统，在社会契约论框架和权力分立体系中获得了自己的角色。从霍布斯开始，在进入政治社会以后，权力的事实性和力量性的面向已经被整合进了联合的内容之中，这是霍布斯对potentia脉络中的权力概念的关键延伸。只有当各种各样的权力形态都归之于一种发生机制和内在形式中，超越potestas脉络及法权意义上的权力概念而对权力概念进行深入改造才成为可能。但他的社会契约论只允许一个整体联合，而在现代社会，这一联合往往也只隐藏在背后的社会契约假设中，亦即在现代社会中，行政权本身已经被当作这种联合的结果——如果说社会契约本身实现了这种联合的话，行政权就通过联合后的任用（emploi）或第二重契约得以产生[195]，并且执行这种联合的意志。由此，行政权就成为一种执行性质的权力——执行主权者通过法律形式固定下来的意志的权力。孟德斯鸠的三权分立学说完整地阐释了执行权在现代权力体系中的位置。此后，在法国大革命中，行政权概念得以发明，行政权和执行权的概念也开始混用，行政权成为一种相对独立的权力形态。[196]其后，尽管在20世纪中叶以降，行政权力不断膨胀，也不仅仅呈现执行的性质，不再完全满足理论上的“传送带”设想，但有关行政权力的基本理论框架仍然没有发生根本性的变动。

我国在权威层面并不接纳三权分立的思想，但却接纳了“立法权（力）”“行政权（力）”和“司法权（力）”（有时也变通地使用“审判权（力）”）这一套术语。其中，立法权（力）和司法权（力）仍然是专属性的术语，但在泛行政化的背景下，行政权（力）的含义却发生了扩展。“立法”和“司法”本身仍然有着强烈的专属性，“行政”的概念却广泛地用于企业、社区、高等学校甚至非政府组织等机体的内部。在计划经济和全盘国有化的时代，这些权力原先都属于国家的行政权力，相关活动就属于行政活动；在改革开放以后，尽管活动和权力的性质发生了变化，“行政”这一称谓作为对一种职能或功能的描述，却被习惯性地保留下来，由此也出现了“企业内部的行政权力”“大学（内部）的行政权力”等提法。我们在此还需要对它的性质加以仔细的辨识。

二、大学内部的行政权力

行政对于大学而言在很长一段时期内都是陌生的概念。在中世纪，大学内部一开始并没有相对独立的行政系统，除校长个人外，行政事务完全由学生或教授组成的行会性质的机构负责[197]，大学内部的行政性职位也由教师经选举担任。[198]后来随着大学的发展壮大，大学开始雇用部分员工协助进行一些文书性的管理工作。大学内部的行政部门，直至15世纪前后才开始正式成型，例如在牛津大学，直至1428年才开始出现校长秘书，1447年才建立注册办公室。[199]不过这些行政部门远远谈不上拥有什么“权力”。随着大学内部的行政日益发达，“行政权力”一词也终于在欧洲出现并成型，但它和我国学者所说的“大学的行政权力”有区别。例如，德国使用的“行政权力”概念，指的是“大学的自治行政权”，即大学在处理与大学教学、研究、课程及进修直接有关的行政事务时所享有的自治权；而我国学者把行政权力理解为“大学中的行政机构和行政人员为了实现组织目标对大学组织自身进行管理的权力”[200]。这种分歧的发生，导致学界对大学行政权力的认识存在一定程度的混乱。

我们需要认识到，大学内部的“行政权力”至少在两种意义上被使用：一种是确认大学内部的管理权本质上属于行政权力的一部分，这种认知为同样以公立大学为主的德国学界所持，针对大学内部处分的行政诉讼也确认了大学权力的行政属性；另一种是从功能意义上对大学内部的部分管理权力进行定性——这部分权力不包含或较少包含学术判断，而更多地以一种行政管理的方式运作。只有在后一种意义上使用的“行政权力”才可能与学术权力区分开来，否则将和广义上的学术权力高度重合。但是，至少对于公立大学而言，它内部的行政权力本身又是这种真正意义上的行政权力的一部分，如果我们离开学术权力与行政权力的对峙视角，而在司法审查中审视大学的“行政权力”的话，这时的“行政权力”就是前一种意义上的用法，在这种用法之下，学术性的决定和行政性的决定都作为法律、法规授权的行政权力的一部分而受到司法审查。因此，我们言及中国大学的行政权力，就必须区分语境来看待。本书所讨论的高等学校的“行政权力”，在绝大多数情况下是一种职能性的界定，遵循后一种意义上的用法，和前述公法学中通用的“行政权力”概念并非严格对等。

三、中国大学的行政权力与“行政化”问题

中国大学自诞生之日起，就在政治权力和行政权力的扶持与钳制之下生存和发展。中国的第一所大学——京师大学堂本身就是政治变革的产物。清政府管学大臣张百熙于1902年参照日本的学制拟定了《钦定高等学堂章程》，这是我国近代史上第一个学校系统制度。此章程对大学堂的组织机构、人员和职责等方面作了明确规定，如大学堂设管学大臣一员以主持全学，统属各员，由特旨派大臣为之；设总办一员，副总办二员，以总理全学一切事宜，随事禀承管学大臣办理；设堂提调四员，以稽查学生勤惰出入，并照料学生疾病等事。遇学生因事争论，堂提调应随时排解，有大事会同总办申理等。[201]此后，大学堂作为一种政治工具，内部形成了与清政府同构的组织结构，学校主要领导由管学大臣、总办、总监督、督办等朝廷官吏担任或兼任，政府官员统率大学学术管理，教师力量微弱。[202]尽管在民国时期，由于种种原因，大学的自治权利得到一定程度的伸张，但很快又由于政治原因终止了这一进程。对于当前中国大学“行政化”现状影响比较深的，还是苏维埃政权的高等教育实践。

从抗战时期开始，中国共产党领导下的抗日根据地也有了自己的大学。这种大学沿袭了苏联高等教育模式和壬戌学制，并受特殊时代背景影响，一开始就带上了浓重的行政色彩。在陕北，中国共产党开始建立自己的大学。抗日根据地的办学思想、教学方法和组织形式，在很大程度上受到了苏联同类学校的直接影响。[203]在当时，中国共产党还结合自身革命的经验教训，建立了富有中国特色的领导体制。1937年8月，筹备成立的陕北公学即实行党组领导下的校长负责制（苏联为校长负责制）。根据中共中央政治局常委会议的决定，陕北公学设立了由正、副校长和各部、处长组成的校务委员会，校务委员会的职责是决定学校的章程、教学计划、招生、基本建设、预算等决策事宜。[204]可以认为，新中国大学行政化的基调，早在抗战之初就已经奠定。

新中国成立后，出于各种原因，中国大学完成了由外而内的行政化进程。受苏联模式及计划经济思维的影响，大学深深地嵌入政治话语及行政权力秩序之内，整个高等教育处于行政化的管理之中。新中国成立后创办的第一所大学——中国人民大学就全面借鉴了苏联大学的办学模式，并在其中建立了像研究部等强势的行政管理组织。[205]1950年出台的《高等学校暂行规程》更是全面揭开了行政权力直接管理大学的序幕。这一规程奠定了新中国高等学校的行政管理架构，例如其第3条规定：“大学及专门学院的设立与停办，由中央人民政府教育部报请中央人民政府政务院决定之。”第6条规定：“大学如有必要，得设学院，并在学院内设若干学系；学院及学系的设立或变更，由中央教育部决定之。”第13条规定：“大学及专门学院应讲各课目的教学计划及教学大纲，报请中央教育部备案。”1953年10月公布的《政务院关于修订高等学校领导关系的决定》正式建立了新中国高等学校的行政管理框架，也正式宣告中国大学的行政化管理的成型。在这份决定中，政务院构建了分流管理的行政架构：首先是确立了中央高等教育部对军事院校以外的全国高等教育院校的统一领导，“凡中央高等教育部所颁布的有关全国高等教育的建设计划（包括高等学校的设立或停办、院系及专业设置、招生任务、基本建设任务）、财务计划、财务制度（包括预决算制度、经费开支标准、教师学生待遇等）、人事制度（包括人员任免、师资调配等）、教学计划、教学大纲、生产实习规程，以及其他重要法规、指示或命令，全国高等学校均应执行”。其次是建立了分流管理的机制：“（一）综合性大学由中央高等教育部直接管理。（二）与几个业务部门有关的多科性高等工业学校由中央高等教育部直接管理。但如中央高等教育部认为必要，得与某中央有关业务部门协商，委托其管理。（三）为某一业务部门或主要为某一业务部门培养干部的单科性高等学校，可以委托中央有关业务部门负责管理。但如有关业务部门因实际困难不能接受委托时，应由中央高等教育部管理。（四）对某些高等学校，中央高等教育部及中央有关业务部门认为直接管理暂时有困难时，得委托学校所在地的大区行政委员会或省、市人民政府或民族自治区人民政府负责管理。”再者是建立了协调制度，确保中央高等教育部的领导权，“管理高等学校的中央各业务部门应设专管机构，与中央高等教育部经常密切联系，并在其指导下，切实负责执行管理高等学校的工作。管理高等学校的中央各业务部门和地方政府的首长应经常关心和定期检查此项管理工作之进行。”“各高等学校应与所在地大区行政委员会及省、市人民政府密切联系，取得其指导与帮助。各大区行政委员会和省、市人民政府对当地高等学校负有指导、监督的责任，对学校的政治领导、干部学习、基本建设、一般人事及警卫等工作尤应予以积极的帮助和指导；但非经中央高等教育部批准，不得擅令学校停课、放假或改变学校的教学计划。”

这里详细引述这份文件，是因为它所确立的基本框架至今仍深刻影响着中国大学的外部行政管理架构。这种外部行政管理架构对大学内部的权力关系有着决定性的影响。自此以后，新中国公立大学的学术运作，已经完全笼罩在相关行政管理部门的行政权力之下。在进入市场经济时代以前，除“文革”期间外，中国的大学基本复制了苏联的高等教育模式。比苏联高等教育更甚的是，我国在大学内部机构层面，行政机构或组织拥有相当乃至超越于学术机构或组织的地位。在苏联，大学内部实行校长、系主任、教研室主任三级管理体系，所有的管理职能都集中在直线环节上，下一级管理的领导人和工作人员只隶属于上一级的一个领导人，职能部门和服务部门（计划财务处、干部处、供应处、办公室等）只是在校长或副校长的直接领导下完成准备性、协商性或组织性工作的职能，为校长的管理活动提供必要的情报和依据。[206]但在我国，不仅校内行政部门拥有不亚于学术部门和院系的行政地位和级别，还经常直接以部门的名义进行管理。大学行政化已经深入大学内部，渗透到教学与科研的各个相关环节中。大学的内部行政管理体制完全按照履行国家公共管理职能的行政机关来组织。现在的大学从副部级、厅级、处级、科级等行政组织的级别体系来组织学校的各种机构，不仅学校领导及机关部处实行严格的行政级别标准，学院、研究院以及科研实体也必须有一定的行政级别。导致大学与政府机构的组织方式趋同化或者同质化。[207]

由于整个大学都已经按照行政的方式运作，大学内部的行政权力，本来应当只是限于服务于学术需求而对相关的人员、资源、事务进行时序性和物理性编排的权力，在我们的公立大学中却可以认为是除狭义学术权力以外的其他权力的总和。这种权力架构使得对“大学行政化”的抨击不绝于耳。大学“行政化”在我国已经成为一个饱受争议的现象。学者们所经常描述的“行政化”的表现包括：（1）大学各类学术组织（如学术委员会、学位委员会等）要么被泛化为行政组织，要么被虚化为走程序的机构。学术权力和行政权力界限不清，行政权力常常越位学术权力，干涉甚至包办学术事务。[208]（2）由于统一的管理模式、刚性的办事程序、各个主管部门的长官意志、部门利益的强化，使大学教师们忙于应付各种检查和会议，损失了独立研究和思考的时间。（3）运用行政标准评价学术研究，并不适合，且评价标准数量化、统一化，限制了不同类型和层次的大学的积极性和创造性的发挥[209]。（4）在利益争夺的过程中，资源与利益由行政管道配置的格局催生了“行政通吃”的潜规则，“官学一体”型的“学官”们利用其身兼“运动员”和“裁判员”有利态势，在名为学术竞争、实为利益争夺的博弈中展现出极大优势。在规则的导向功能和榜样的示范效应的综合作用下，大学内部渐趋普遍化的趋利行为进一步演变为“趋权、求官”倾向，“官本位”日益呈现出湮没学术本位之势。[210]（5）上级部门为了解决党政机关领导没有职位安排的问题，往往把一些行政官员安排到高校任领导，一定程度上造成了高校的机构臃肿，人浮于事，办事低效的现象。[211]由此，我们可以获得一个共通的认知，即所谓大学的“行政化”，就是大学的行政权力僭越了行政事务的边界，行政权力干预学术运作、参与学术竞争、影响学术评价、扭曲价值导向，使大学的学术本位受到冲击的现象。

时至今日，大学“去行政化”的呼声日益高涨，甚至《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》都明确提出：“逐步取消实际存在的行政级别和行政化管理模式”。可以认为，大学的内部权力架构将面临一场重要的变革。但是，“处理好行政权力和学术权力的关系”，也不是轻而易举能够完成的任务。本书后面的章节，就将转入对如何解决这一问题的现实探讨。