导论
大学是一个国家人才培养、技术创新和文化传承的公共平台，承载着知识生产和传播的神圣使命。当代中国，高等教育和大学治理正在经历着一场深刻的变革，中国特色现代大学制度正朝着政校分开、大学自治、学术主导、共同治理的方向迈进。这一变革趋势既是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，也是大学主动回应社会转型、改善内部治理结构的必然选择。现代大学制度既体现为政校分开、管办分离、大学自主、依法监督的新型政校关系，也体现为学术主导、行政服务、多元参与和灵活联合的共同治理网络。[25]
2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出“深入推进管办评分离，扩大省级政府教育统筹权和学校办学自主权，完善学校内部治理结构”。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020）》提出“完善中国特色现代大学制度”“加强章程建设”“扩大社会合作”“推进专业评价”和“完善教育法律法规”等顶层设计理念。这都需要政府和学校从各自角度分别采取具体行动，而厘清高校内部权力结构的理论基础和制度安排就是其中的一项基础性工作。
一、现代大学自治的复杂化
现代大学不同于早期大学的核心特征之一是其功能的多元化。在19世纪之前，教育多属于纯私人事务，高等教育中也很少看到国家的身影，也不存在时下意义上的学校行政管理。然而，随着国家权能之扩张，从欧陆发端，国家日渐以积极角色介入高等教育，大学愈来愈具有“公”的内涵。时至今日，大学的功能已经扩展为“学术研究+人才培养+社会服务+文化传承……”的加总模式（aggregated model），在这一长长的清单上随时可能添上新的选项。大学功能的不断拓展带来大学自治的复杂化。传统的大学功能比较单一，没有太多公权力因素，也不需要特别复杂的自治体系设计，但新增功能推动着大学自治从纯粹的“薄”自治向包容多元利益主体的“厚”自治移转。虽然学术自由、大学自治仍然是现代大学尤其是研究型大学的理论支点，校内外的制度安排也都是围绕这一中心展开的，但政党组织、工会、理事会或董事会、研究中心等新兴大学内部组织机构的出现，彻底改变了“教授大学”“学生大学”的旧有面貌。大学自觉不自觉地作出了一系列调适，治理体制和机制逐步从封闭走向开放、从精英走向大众、从自治走向合作、从专业至上走向民主协商。大学自治的复杂化主要体现为以下几个方面。
首先是大学与政府关系的复杂化。中世纪的大学几乎不需要和政府打任何交道，除了从教皇、皇帝、国王、封建邑主、地方自治区邑等统治者手中获得特权令状。大学在事实上和法律上都享有高度的自主权。但是，其后的几个世纪，欧洲出现了大学“国有化”浪潮，一些国家甚至立法规定教育只能由政府来举办。[26]随着现代民族国家建构的完成，国家和大学的关系实际上从平行关系演变为包含关系，大学变成国家这一政治/社会共同体内的子共同体。工业革命、两次世界大战、新技术革命，进一步把大学和政府联系在一起。于是，政校合作关系、产学研一体化等先后出现。
在我国，“新中国成立以后至1978年，公立高校作为政府部门的附属，在人、财、物的分配和使用上，甚至在教学和科研学术事务中，几乎没有自主权。1978年以后，公立高校办学自主权提出并逐步扩大。1998年，我国《高等教育法》的颁布，不仅首次以法律的形式明确了政府管理部门的权限分工，而且第一次从法律上明确规定了高等学校的七大自主权利，从而确立了高校作为独立法人面向社会自主办学的法律基础。”[27]尽管中外经验存在时间差，但时至今日，世界各国的大学自治都面临法律保留原则的适用（大学与国家立法权）、政府的教育行政管理与监督（大学与国家行政权）、司法的救济与审查（大学与国家司法权）等普遍性问题。
其次是民主与专业的紧张关系。大学自治合法化的理由之一便是专家知识（expert knowledge）。这主要是相对于政府及其官员而言的。和任何治理结构中的专业与民主一样，在大学内部，民主权力和专业权力并不总是和谐一致的。中世纪是教师管理大学的伟大时代。当时，“由于那里（大学）没有任何实质性的捐赠，没有理事会，明显缺乏现代意义上的行政管理……”，大学的决策和执行职能主要依托于教师组成的各种各样的大学会议。[28]但今天不同，高等教育大众化带来了学生人数的激增，行政支持系统也已经变成一支独立的力量，“组群大学”代替了“教授大学”“学生大学”。“以单纯的保障学术自由为目标的大学教授决定一切的模式，无法适应大学中学生增加、非教授人员增加的客观情况，造成大学结构与组织上的危机。”[29]这种危机表现在：大学的非教授成员激烈排斥传统模式（教授大学），学生也曾热衷于校园民主，甚至引发暴力冲突。因此，“20世纪60年代，在学生群组的主导以及助教群组的参与下，要求大学中所有人员共同有效参与大学自治行政的主张逐步兴起”。[30]这一波浪潮的本质是大学内部以教授为代表的专业权力和学生、行政人员、辅助人员的民主诉求的对立和紧张。这一现象和20世纪以来席卷全球的政治民主化浪潮的社会大环境是分不开的。
再次是大学内部学科与专业的进一步分化。17世纪的科学革命扣动了现代科学与技术几何级发展的扳机，随之而来的是大学专业的细分化。早期的大学开设的课程主要是医学、神学、法律、数学等，但天文学、物理学、化学、生物学等学科的出现和发展，加速了学科的分化。相应地，大学组织结构一步步裂变为“大学—学院—系（所）—课题组”。以我国法学学科为例，法学一级学科下设宪法学与行政法学、民商法学、诉讼法学等9个二级学科，民商法学又进一步分为民法学、商法学、知识产权法学等三级学科。如此一来，大学自治赖以合法的专家知识，反倒成为大学自治的一道壁垒。对于一些三级、四级学科的知识，不仅外部行政官员和校内行政人员不懂，其他学科或专业的大学教授也知之甚少。以刘燕文案为例，其博士论文《超短脉冲激光驱动的大电流密度的光电阴极的研究》全票通过了论文答辩，并通过了系学位委员会的审查，但北京大学学位评定委员会却以6票赞成、10票反对作出不批准授予刘燕文博士学位的决定。而从三级评审机构委员的人员组成和知识结构来看，答辩委员会最懂行，分委员会基本胜任，校学位评定委员会的委员实际是“门外汉”。[31]有鉴于此，大学自治不仅要关注政府和大学的关系、水平意义上的教授和学生、行政人员的关系，还要关注纵向意义上的学校和院系、学校学术委员会和院系学术委员会的关系。
最后是大学间、校企间、国际间合作的加强。这主要表现为：（1）校际合作给大学自治带来的直接影响。例如美国的常春藤联盟（The Ivy League）、英国的罗素大学集团（The Russell Group）、澳洲八校集团（Group of Eight，简称Go8）、中国的C9大学联盟。[32]通过校际协议，大学之间可能灵活联合行使自主招生权等。（2）外部资源的输入，例如来自基金会、私人捐赠者的无目标或有目标资助，可能对大学自治带来长期影响。以吸引资源支持为目标的董事会制度，可能会导致：“随着对大学管理的适应，董事会通过大学已经产生的资源依赖，逐渐加强对大学的控制与主导作用，法人治理结构中所必要的多主体平衡格局也将被逐渐打破。民国时期的大学引入董事会的失败就是最好的明证”[33]。（3）知识全球化和高等教育的全球化。一国的大学不仅要在本国国内参与竞争，而且要在全球层面参与竞争。大学不仅要能够提供母语课程，而且还要能提供英语等外语课程；不仅要建立本国特色的现代大学制度，还要和国际高等教育普遍准则相接轨。此外，网络视频公开课、大型开放式网络课程（massive open online courses，简称MOOC）的异军突起，给全球高等教育和大学治理带来了新的挑战。
二、作为中国课题的高校去行政化问题
现代大学自治的复杂化是一个全球性议题，中国大学也不例外。但我国更为急迫的是大学的“去行政化”。作为一个学术术语，去行政化的内涵经常是飘忽不定的，但它却有着非凡的学术穿透力。去行政化，首先要改变政府对大学管得过多、管得过死的现状。梳理办学自主权的历史可以发现，它的历史逻辑和企业“经营自主权”是同构的。去行政化从更深层次来讲，是要去政治化。邓小平同志指出：“……还有党委领导下的校长、院长、所长负责制，也考虑有准备有步骤地加以改革。实行这些改革，是为了使党委摆脱日常事务，集中力量做好思想政治工作和组织监督工作。这不是削弱党的领导，而是更好地改善党的领导，加强党的领导。”[34]因此，高等教育去行政化，关键看政府。一是要以转变政府职能和简政放权为重点，深化教育管理体制改革，促进管、办、评分离，建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度。二是应淡化全能管理主义色彩，明确作为教育行政管理者的政府和作为国家出资人代表的双重角色，恰当把握其在不同教育决策和管理行为中的角色。三是逐步实现教育管理职能社会化，该还给学校的还给学校，该转移给行业组织、专业机构的转移给中间组织，探索建立高等学校理事会或董事会制度，鼓励专门机构和社会中介机构对高等学校进行评估，形成政府、学校、社会共治局面。
剥离大学分担的繁重的政府职能也是去行政化的内容之一。在中国，大学除了内部行政事务外，还分担了部分政府职能，如协助立法、协助组织基层人大选举，向教职员工家庭提供基本的民政服务与社会保障，负责计划生育工作，参与社会安全事务等政府的社会管理、公共服务职能。[35]这一“学校办社会”现象，可以追溯到新中国成立后我国形成的“单位体制”。[36]尽管在国企、矿区、林区、农场等改革过程中，绝大多数“单位体制”已经解体，但高校仍属最后的几个堡垒之一，从幼儿园、医院、出版社、计生办到人武部等，一应俱全。2011年，中共中央、国务院《关于分类推进事业单位改革的指导意见》明确提出，“细分从事公益服务的事业单位”。其中，根据职责任务、服务对象和资源配置方式等情况，将“承担高等教育、非营利医疗等公益服务，可部分由市场配置资源的”事业单位，划入公益二类。具体由各地结合实际研究确定。[37]实践中，高校出版社改革已经先行一步，原则上“高校出版社的体制以企业体制为主，极少数高校出版社可以保留事业体制”[38]。因此，去行政化不仅仅是政府向大学还权、放权，还包括将大学承担的政治和行政职能复归于党委和政府。[39]
大学去行政化还包含着对官僚制弊端的反思。马克斯·韦伯意义上的现代经典官僚制模型，不仅存在于政府之中，也普遍存在于现代企业、高等学校。[40]当现代官僚制发展到顶峰的时候，它的形式合理性和工具理性的弊端也同时暴露了出来。对官僚制模式的批评，主要包括“缺乏提高服务质量的动力，不能充分实行顾客本位，决定程序漫长繁琐，封闭性强等”[41]。在中国，大学领导分为副部级、厅局级等，存在严重的官僚化现象。在批判官僚制的同时，更为值得深思的是，官僚制是否真的适合于大学自治？诚然，官僚制是中性的，有现代行政管理的地方就有官僚制。但大学的以学术为本位、知识分布的离散性和平等性、科学知识的不确定以及行政事务和学术事务的异质性等特性，决定了“政府版”的官僚制并不能直接适用于大学。大学应当找到适合自己组织特点的“公行政”模式。[42]
新兴的治理理论吸收了许多有关官僚制的批评意见，主张高等学校内部治理结构的去行政化改革，既需要与普通治理一样追求善治的目标，又需要平衡高校内部的各种特殊要素。[43]《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出：“加快事业单位分类改革，加大政府购买公共服务力度，推动公办事业单位与主管部门理顺关系和去行政化，创造条件，逐步取消学校、科研院所、医院等单位的行政级别。”此段表述，显示了执政党推进大学去行政化的决心和勇气。去行政化对政府而言属于“低”损益改革，但对公立大学领导层而言却是一项“高”损益改革。因此，大学领导层可能会从大学自主权的拥趸瞬间变成消极或者积极抗争的既得利益主体。
大学去行政化的最后一个涵义是行政权退出学术领地。由于我国大学内部的行政事务和学术事务、行政权力和学术权力长期不分，大学的政治权力、行政权力、学术权力、民主参与权力时常混杂在一起，导致行政权力经常有意无意地僭越本来就模糊不清的权力界限，踏入学术事务领域。[44]因此，大学去行政化，也包括政治权力、行政权力从越位之处退回来，还权于学术权力、民主参与权力。例如，《复旦大学学术委员会章程》第8条规定，“在任的校级党政领导成员不参加校学术委员会”，将学术的职权与行政权力区分开来；湖南大学校长赵跃宇、北京外国语大学校长韩震、北京师范大学现任校长董奇的“两不”承诺、“三不”承诺、“四不”承诺，全身心投入到学校行政管理中。[45]当然，我们要警惕行政与学术相分离中的形式主义，彻底实现实质上的、功能上的分离。总之，“要以教学、科研为中心，积极探索符合学校特点的管理体制，克服实际存在的行政化倾向，实现行政权力与学术权力的相对分离，保障学术权力按照学术规律相对独立行使”[46]。
三、学术自治的生长与异化
现代大学自治不仅包括大学行政自治，还包括学术自治。无论是行政自治还是学术自治，如同其他的自主权一般，通常仅属一种手段性的价值，其目的在于学术自由的保障。[47]从学术自由角度看，美国宪法学界和司法实践中一直存在着机构进路和个人进路之争，即学术自由究竟应该属于作为机构的大学，还是作为个体知识生产者的教授。[48]起初，美国联邦最高法院的判决认为，学术自由既是大学的宪法权利，又是教授的个人权利。机构化学术自由（大学自治）是个体化学术自由（教授学术自由）的必要条件。但随着涉及大学案件的激增，大学开始主张机构学术自由不是个人学术自由的一层保护膜，而是一道拒斥司法介入大学事务的屏障。[49]德国主流宪法理论倾向认为，学术自由基本权利主体包括大学、大学教授和学生。公立大学和私立大学都受学术自由之保障；大学教授作为大学的核心成员，享有研究自由和教学自由；大学生享有学习自由，包括入学自由、选课自由、参与学术讨论自由等，但大学的非教授职员不是学术自由的基本权利主体。[50]上述分歧实际上是学术自治复杂化的结果。
从学术自由的发展历史来看，学术自由最初是保障从事研究学术的大学教授所组成的团体，也就是“大学”。[51]但是随着大学与政府、产业界的关系、大学内部结构的复杂化，学术自治的背景从单一的大学和国家对峙关系，转变为教授vs.教授委员会、大学内部的行政管理者、理事会，教授vs.国家，大学vs.国家等多重关系。[52]相应地，学术自治不仅要对抗国家的侵害，还要应对大学行政权的褫夺以及学术权力的竞争。
学术权力也是权力，是权力就可能误用、滥用或腐败，阿克顿勋爵的名言一点都不过时。德国有一个例子，因为阅卷人员的计分错误，导致一名医学院学生未能通过毕业考试，不得不将自己的职业生涯推迟5年。[53]教师的学术权力富含自由裁量的因子，并且常常以专业判断的名义自我包装。美国学者发现，学生分类指导虽然基于一定的能力测试或教育标准，但进一步的观察发现，它实际上是取决于教师的主观判断，反映了某种社会阶层地位的差异。[54]在我国的自主招生、期末考试成绩评定、教师课题申报、职称评定等过程中，学术腐败与科研不端层出不穷。“防止急功近利、浮躁浮夸等不良学风的滋长，避免滥用学术权力等学术失范现象的发生，遏制伪造、篡改、抄袭、剽窃等科研不端行为的蔓延，已成为保障我国科技事业健康发展的紧迫任务。”[55]为此，我国教育部专门发文，要求教师“认真负责地参与学术评价，正确运用学术权力，公正地发表评审意见是评审专家的职责。在参与各种推荐、评审、鉴定、答辩和评奖等活动中，要坚持客观公正的评价标准，坚持按章办事，不徇私情，自觉抵制不良社会风气的影响和干扰”[56]。对于招生考试，教育部也要求“在充分尊重院系和导师意见的同时，要加强对学术权力的行政监督和制度约束，有效预防和严肃处置命题、阅卷、复试和录取等环节中学术权力滥用和学术腐败等行为”[57]。“建立学术不端行为惩治查处机构。对学术不端行为者，一经查实，一律予以解聘，依法撤销教师资格。”[58]但是，学术自治中出现的乱象，绝不是因为自治太多，恰恰说明学术自治的不够。
针对权学交易、钱学交易等学术腐败行为，教育部曾开出“发扬学术民主”“勇于开展实事求是的学术批评与自我批评”的药方。[59]那么，规范学术自治和学术权力的行使，学术民主是一剂良药吗？要回答这个问题，还必须从学术事务、学术权力的性质和特征谈起。《现代汉语词典》对“学术”的解释是“有系统的、较专门的学问”[60]。因此，专业知识注定很多时候是由少数精英所掌握的，它和民主也常常是对立的。即便是在专业内部，学科的细分也导致一个民商法学者对于行政法学或者环境法学知之甚少。而且讲学术民主，那得看是什么样的民主。如果是多数决的“代议民主”，有时候会扼杀学术创新，因为真理往往为少人数所掌握；如果是学术权威当家做主的“寡头民主”，那可能对某些院士、首席科学家“过度赋权”，产生“学术专制”；如果是全民公决的“直接民主”，又可能给予某些“行外人”过多的决策权重，而损害学术的专业知识基础。因此，我们需要一种学术的“协商民主”机制。它需充分考量大学的行政工作人员、教学辅助人员的意见，但又尊重学术事务的自身规律，赋予学术人员决定性的权重。但这绝对不意味着学术自治可以规避外部监督，法院依然保有对大学学术决定“证据是否充分、程序是否合法进行有限度的司法审查”[61]。
四、划界与协商：大学自治的自我救赎
现代大学自治的未来发展不是更专业还是更民主的问题。在学术人员和行政人员之间以及学术人员和学术人员之间进行协商是大学自治取得成功的关键。因为，无论是行政人员还是学术人员，都不能以强力压制另一方。在高校内部，协商性的机制分布于代议民主机制以下的各个层次，针对某些牵涉利益广泛的事项建立专门的协商机制或集体谈判机制更是十分常见。在世界范围内的高校治理中，除选举机制以外，作为民主参与的常见方式，协商机制的运用非常广泛，常见于以下领域：（1）涉及教职人员工作条件和待遇的安排；（2）学生对教职人员和教学工作的评价与反馈；（3）学术、科研性质的委员会任命行政人员；（4）教职的晋升和终身教职的授予（部分院校允许学生参与协商）；（5）教学设备的处置与使用；（6）校历编排；（7）课程编排与开课班级规模控制；（8）教职工薪酬；等等。有时校规甚至规定了强制性的协商程序，即负责处理该事务的机构必须经过与利益相关群体的协商才能作出决定。[62]
但协商绝不是要否定划界，恰恰相反，通过在行政和学术、A学科和B学科之间划出一条明确的界线，某一领域的教授实际上贴上了“外行禁止入内”的标志，阻止行政人员或非本专业人员质疑或干预被标识为“专门知识”的论断。这样的划界活动对于大学决定的可接受性至关重要。[63]当这一划界存在的时候，学生、社会公众、非学术人员会首先假定某项学术判断是权威和可靠的，除非有充分的证据表明它是明显错误、专断或反复无常的。在高等教育大众化、巨型大学林立的时代，不仅学术要专门化，行政事务也要专门化。“正如高深学问的发展需要专门化一样，在学院和大学的日常事务方面也需要职能的专门化。行政事务工作和学术工作必须区别开来，因为每一方面都有它自己的一套专门的知识体系。”[64]当然，正如我们在前面讨论过的，大学行政事务专门化不等于大学行政化，更不意味着大学内部机构要模仿政府工作部门进行对口设置。
从本质上讲，行政人员和学术人员都是大学权力的执行主体。只不过，行政人员负责的是行政事务，学术人员负责的是学术事务。如果不过分追求类型化的话，大学自治行政可以简要分为“管理自治行政”和“学术自治行政”。[65]前者指的是大学的一般行政职能，例如预算、财务、后勤等；后者指的是大学的学术行政职能，如学生成绩评定、学位论文评定等。因为从逻辑上讲，大学自治是最上位的概念，它是相对于国家管制而言的。在大学自治权或大学自主权内部，又可分为自治立法权、自治行政权和自治司法权。其中，大学自治立法权表现为制定章程和下位校规的权力；大学自治行政可以分为管理性自治行政（management）和学术性自治行政（academic）；大学自治司法权本质是一种大学共同体的裁判权力。而大学行政权又包括大学本身的自治行政权，以及法律法规授权、行政机关委托的行政权。因此，从某种意义上讲，大学的学术权力等于学术自治行政权，行政权力等于大学管理自治行政权+受托行使的国家行政权。而大学从不同角度看具有不同的法律地位，把握大学权力的性质需要一种综合性的视角，并注意具体区分授权基础、行为类型和事务性质。当然，行政权力和学术权力的划分是建立在承认和尊重大学自主权的前提之上的。如果大学只是国家或教育行政主管机关的附庸，那么便无自治可言。
大学权力的界分也是学术自由组织化和程序化保障的需要。“就大学自治权限而言，我国台湾地区“大法官第380号”首先提出‘大学内部组织……亦为大学之自治权限’，释字第450号则进一步肯定大学之‘自主组织权’。李惠宗教授则认为大学自治权包括‘自治组织权’（组织自主权）和‘自治规章制定权’（规章制定权），亦即大学为了具体维护‘大学自治内涵’，进而实现学术自由，在创设组织时必须拥有自主权能，以及维护正常运作及规范内部成员所需之自治规章制定权。有了大学自主组织权，大学才能维持内部组织成员之身份稳定并拥有达成大学目的的适当结构；有了自治章程制定权，大学才能拥有免于上级指示或上级机关专业监督之制约，方符合‘宪法’保障大学自治之精神。”[66]因此，“就大学自治的本质而言，大学内在的意志建立的结构，并非着眼于间接国家行政的精英民主正当性，而应该体现为基本权保障的内在结构。”[67]因此，基于大学功能的多元化和人员的多元化的现实，应当对大学中教师、学生和非学术人员的利益，在组织设置上予以关照。[68]与此同时，在依法明确、合理界定学校内部不同事务的基础上，健全符合各自特点的决策机构的职权和议事规则。
界权的关键是厘清国家管理权与高校办学自主权、教育行政管理权与大学权力、大学的行政权力与学术权力这三组范畴之间的关系。由于国家仍处于持续的转型之中，公立高校又是高等教育的主体，如何实现高等学校办学自主权落实与进一步扩大，如何明晰大学与政府各自的权责范围，将哪些高等教育的责任归于政府，把哪些高等教育的权利归于大学，以及配套制度如何跟进改革，都是需要科学论证、全盘设计的问题。为此，需要把大学章程建设和高校内部治理结构改革作为第一步，以章程明确界定举办者、主管教育行政部门与大学的关系，落实举办者权利义务，保障学校的办学自主权；明确尊重和保障教师、学生在教学、研究和学习方面依法享有的学术自由、探索自由，营造宽松的学术环境。[69]大学章程是落实大学法人地位、实现学术自治的基础，它的基本架构包括大学与政府之间的关系、大学内部群体之间的关系两个维度，制定过程中应导入分权与制衡原则、问责原则、程序正义原则。第二步是改革教育行政管理体制。第三步是改革大学自治、学术自由法律体系建设和配套制度。从策略上讲，需由易而难、分步实施，又并行交替、同步推进。对于后两步，修订我国《教育法》《高等教育法》《学位条例》《民办教育促进法》，制定有关考试、大学等法律是根本保障。
五、大学治理与多元权力
一般认为现代大学治理的构架包括两个层面，即宏观层面和微观层面：前者是指学校与外部的关系，包括政府宏观管理、市场适度调节、社会广泛参与、学校依法自主办学；后者是指学校内部关系，包括党委领导、校长负责、教授治学、民主管理。就其核心而言，就是在政府的宏观调控下，通过制定大学章程，明确大学与政府的关系，使大学成为具有一定办学自主权的真正独立的法人，独立面向社会，依法自主办学，实行民主管理。简单地说，大学治理就是大学内外利益相关者参与大学重大决策的结构和过程。
大学治理是联系大学内部以及外部各利害关系人的正式的和非正式关系的制度安排，以便使各利害关系人在权利、责任和利益上相互制衡，实现大学内外部效率和公平的合理统一。治理涉及学校纵向和横向关系，各种权力、义务与责任的界定，各种利益关系的格局。[70]大学治理既需要与普通治理一样追求善治的目标，又需要平衡高校内部的各种特殊要素。理想的高校内部治理结构，应遵循充分代表、专业判断、灵活联合、多元参与的原则。对于中国高等学校而言，当前最重要的是建立具备充分代表性的全体会议制度，以及发展多种中间层次的联合与参与机制。[71]
在水平关系上，大学治理涉及党委、校长、教授、教代会等之间的关系。有西方学者将大学事务分为政策事务、行政事务和学术事务，并借用政治国家的“三权分立”框架，将政策事务管辖权归于大学的立法者，如主管委员会、参议院、大学委员会、教授委员会、系委员会、联合委员会等；行政事务管辖权归于大学的行政管理人员、学术事务管辖权归于教授。他们分别作出政策决定、行政决定和学术决定。但彼此之间也可能交叉，如排课就是一个行政分支和学术分支的混合决定。[72]比如，开设不开设发展心理学课程、建立不建立心理学系，这是由学校或学院的立法分支决定的；然后，谁来教、在哪个学期教，这是由行政人员和教授共同决定的；最后，选用什么教材、选择什么授课方法，即教学自由则属于教授。[73]举例来说，在行政事务上，教授不能干涉副校长关于缴费方案的行政决策；在学术事务内部，老教师亦不能干预青年教师的授课。[74]权力分立对于大学治理如此重要，不仅仅是因为其有助于实现大学的使命和目标，更因为它为新思想和学术观念（学术自由）提供了制度化保障。[75]
对我国而言，如何克服“党委与校长的责权不明确，教代会监督权弱化”“学术权力与行政权力失衡”“学术权力不断萎缩”等大学权力的水平配置，是中国特色现代大学制度建设的重中之重。犹如“决策、执行和监督”的“行政三分”改革一样，有必要在大学推进大学自治权的决策、执行和监督“三分”，以及大学行政权的管理自治行政和学术自治行政“二分”。当前在我国，建设和强化高校内部民主代议机构的职能，显得尤为重要。制度设计上，应当成立全校成员大会及其代表会议，作为章程制定主体，以此夯实大学治理的民主基础。[76]对于管理自治行政事务，应当引入学生、教师参与，以实现大学管理的民主化、科学化。对学术自治行政事务，行政人员主要负责提供人、财、物支持，学术人员应保有最终决定权。无论从建章立制，还是管理性质的大学决定、学术性质的大学决定，最终都是以大学的名义作出。因此，自治行政“二分法”背景下的行政权力与学术权力并不是两极对立的，如果真能保障大学之团体自治权，则此等两极对立之问题似可迎刃而解。[77]
在纵向关系上，大学治理涉及学校和院系、学科、研究所等之间的关系。目前，我国大学校、院、系的直线职能式组织结构，基本上属于行政系统和生产企业沿用的科层式管理体制。这种以“贯彻执行”为主要内容的行政管理体制，用来管理谋求研究创新和高学术水平的大学就显得很不适应，其结果往往和预期目标相差甚远。其弊端是十分明显的：一是校领导陷于具体、琐碎、繁重的行政管理事务中，难以集中精力考虑涉及大学长远发展的重大事情；二是院系权力小、责任大，既违背权责对等的管理原则，也不利于调动院系参与大学治理结构积极性；三是纵向的信息传递渠道导致信息传递过程受阻、内容扭曲；四是过于强调等级秩序和层次，不利于调动广大教职员工参与大学治理结构积极性，不利于形成平等、宽松、自由的学术环境，不利于形成民主监督、权力制衡的机制。[78]
对此，有学者借鉴政治国家的政体理论，提出参照“联邦制”思路，来对待大学和院系之间的纵向职能配置。因为，学术的专业化决定了院系自治比校级自治更有实际意义。而且在院系一级，教授应该扮演更重要的角色。[79]我国高校内部权力结构改革应朝向扩大院系自主权的方向推进。[80]这种纵向权力结构的“联邦化”设计有利于在院系层级凸显“学术因素和民主因素”的平衡，夯实学术自治的基层单元基础。
在外部关系上，首先应依法确定公立高校的特殊公法人地位，凸显学术自由作为宪法所规定的基本权利的价值，使高校在自治范围内自由、自律的发展。作为一项共同体的基本权利，政府既要尊重高校办学自主权，不过度干预，还要积极保障高校办学自主权的行使，努力寻求政府控制与大学自治之间的应有均衡。因为，法律之所以要在国家和大学之间划出一道界线，就是要实现权力的非集中化。这是国家自愿赋予团体的自治权。大学有权为了管理其自治范围内（即非直接国家性）的事务，针对其成员或者所属的人，以特定的高权方式单方面发布法律规范。[81]相对于公立大学的“公益机构、公益事项、公共参与管理”的“三统一”特点，私立大学具有“私立机构、公益事项、私人运营”的“两私一公”特点。《宪法》第19条第4款“国家鼓励集体经济组织、国家企业事业组织和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业”、《民办教育促进法》和具有特许性质的“办学许可证”，构成了私立大学与国家之间关系的法律基础，私立大学本质上是私人在履行公共任务。不过，就其内部而言，私立大学制定章程进行治理，更接近于公司治理模式。
其次，法院要尊重高校自主权，这也决定了法院介入高校管理自治行政纠纷和学术自治行政纠纷都应当是有限度的。尤其是应当区分一般纪律惩戒决定和学术决定，给予学术事务更多尊让。从司法实践来看，法官亦考虑到“高校学术自治权”的健康发展，主张司法审查不宜对其过多干涉，应以有限审查为原则，以必要为限度。[82]这一共识体现了法官对成熟司法原则的学习，对自身制度能力的审慎认知。但是，司法审查有限原则并不等于司法不作为或不敢作为。除了对大学决定证据是否充分、程序是否合法进行有限的司法审查外，法院还可以在个别案件中运用适用法律、法规错误、滥用职权标准，对高校制定的规则、决定是否适当进行审查。
最后，最高人民法院司法解释也指出：“不仅要保护公民、法人和其他组织的人身权和财产权，也要顺应权利保障的需要，依法保护法律、法规规定可以提起诉讼的与人身权、财产权密切相关的其他经济、社会权利。……依法积极受理教育、劳动、医疗、社会保障等事关民生的案件”。[83]例如，在“甘露案”中，最高人民法院就以“适用法律错误”，撤销一审、二审判决，确认暨南大学处分决定违法。[84]再比如“谢文杰案”中，法院认为学校已无裁量余地，直接判决高校为学生颁发毕业证书。[85]我国台湾地区“大法官”释字563号，也只能正面解读为对大学自治的尊重，而不能理解为对大学自治规章合法性审查的放弃。在美国，法官在审查高校决议的过程中的立场，已经从绝对捍卫学术的秩序与权威转变为对于正义性的强调。[86]
当然，高等学校的治理结构建设，绝非三言两语所能叙述清楚的。上述目标和原则，都有丰富的内涵，其更进一步的展开将导出更为具体的制度要求。目前的当务之急是努力克服当前高等学校管理制度这两个显而易见的局限性，为当前行政化色彩浓厚的高校管理制度走向合理的高等学校内部治理结构奠定坚实的根基。