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第一节 土地再开发的国际经验
西方发达国家在土地再开发方面已经积累了较为丰富的实践经验,形成了较为完善、行之有效的土地再开发制度或模式。按照土地再开发过程中各利益主体的作用,本章将其分为三类:第一类是自上而下的土地再开发模式,强调政府在土地再开发过程中的领导和控制作用,本节选取德国和日本的土地重划(Land Readjustment)来具体分析和评价该模式;第二类是自下而上的土地再开发模式,强调市民/土地权利人自主进行土地再开发,政府不起主导作用,只提供必要的协助,本节选取美国纽约苏荷区和英国伦敦的城市绅士化(Gentrification)案例来分析这一模式;第三类是公私合作的土地再开发模式,这一模式中没有明显的主导方,政府与私人部门通过各种合作形式共同进行土地再开发,本节选取美国和德国的棕地(Brownfield)治理经验来具体分析该模式。
一、自上而下的土地再开发模式:土地重划的经验
土地重划(Land Readjustment)是一种城市规划和土地再开发的手段,它通过将选定地区零散杂乱的地块交换整合为平整规则的地块,并完善地区基础设施,将剩余部分地块按照一定比例返还给地权人,来达到城市开发或再开发的目的(NCPB,1982;林坚等,2007)。
(一)土地重划的基本机制
土地重划的基本机制,简而言之就是拿土地换基础设施。具体来说,开发者将地区土地集中起来,根据城市规划把地块重新整合,将其中一定比例的土地用作市政基础设施建设,剩余地块按照事先规定的再分配原则返还给土地所有者(图3-1)。通过土地重划,政府达到了实施城市开发改造的目的,且以较低的成本完成了基础设施的建设,而土地所有者虽然失去了一部分土地,但是基础设施的完善显著提高了土地价值,因此土地重划是一种双赢的开发模式。由于土地重划通常都由政府发起和主导,因此它主要是自上而下的土地再开发模式。
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图3-1 土地重划的基本机制
资料来源:Turk(2008)。
土地重划概念的提出可以追溯到1791年美国第一任总统华盛顿在华盛顿特区与当地土地所有者订立的土地出让协议,该协议鼓励土地所有者将土地交给国家用于首都的建设,政府将土地用作公共用途,包括政府办公楼的建设(Li et al.,2007;Mittal,2013)。但土地重划真正进入法律规范和大规模应用始于19世纪50年代后的德国,随着德国工业革命和城市化的迅猛发展,原先用于农地整理的土地重划技术被引入到城市土地的开发和再开发当中(Larsson,1993)。现在,土地重划已经在德国、日本、以色列、澳大利亚、土耳其、印度等国家得到广泛的应用,是城市新区建设和建成区再开发的重要技术手段,特别在城市边缘区的开发中,土地重划发挥了十分重要的作用(Larsson,1997;Turk,2008)。
Mittal(2013)将土地重划的步骤概括为六步:
(1)土地重划和区域边界的提出。通常由政府动议确定土地重划项目的启动和项目执行的空间范围。
(2)整合土地信息。将土地的边界、权属、用途和价值调查清楚。
(3)准备地块的布局规划和重新组合。将公共空间的布局、基础设施的安排以及准备返还给私人的用地提前规划好。
(4)成本和融资的测算。平面规划完成后需要测算成本和融资,尽量保证土地重划的资金能够内部平衡。
(5)土地所有人的参与。规划完成后,需要与每一个土地所有者进行两到三轮的协商,让土地所有者参与到项目执行过程中。
(6)确定新的土地权属,重新分配公共用地和私人用地。
(二)发达国家的土地重划实践
从国际上来看,德国、日本、以色列等发达国家有较长的土地重划实践历史,积累了丰富的土地再开发经验。本文将主要介绍德国、日本两个国家的土地重划经验。
1.德国:政府强制力与高效的土地再开发
德国从13世纪中叶就已经开始在农村地区开展土地整理工作,将碎片化的土地重新分割和整合以建设农业灌溉防洪设备和促进农业生产。到了20世纪初期,德国工业化迅猛发展,城市开始蔓延和扩张,为了解决城市扩张带来的经济社会问题,满足工业化和城市化对城市土地的新需求,1902年德国制订了《建筑法典》(Baugesetzbuch,简称BauGB),正式将农地整理技术引入到城市土地再开发中(Li et al.,2007;钟毅等,2014),允许地方政府发起强制性的土地重划(Mandatory Land Readjustment,德语中这一土地再开发模式称作Umlegung),以解决地产与土地利用之间的不适宜性,推动城市建设的顺利进行(Larsson,1997)。
德国的城市土地重划带有明显的政府强制性,从发起到规划再到实施,政府一直起着主导作用,虽然土地所有者被邀请加入土地重划执行委员会,但是从法律上来说,该委员会并无权改变政府的决议,一旦土地利用规划生效,政府即可以强制性地推动土地重划。这种高度强制性地自上而下的土地再开发模式大大提高了城市建设的效率,与土地所有者自愿协商进行土地再开发相比,土地重划可以极大地降低交易成本(Hong and Needham,2007)。
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图3-2 德国土地重划的一般流程
资料来源:Hong和Needham(2007)。
Hong和Needham(2007)将德国的土地重划概括为4个步骤(图3-2)。
第一步,土地重划的发起。地方政府根据土地利用规划确定土地重划的区域,确定区域土地所有人名单并在地图上标示地权位置。
第二步,准备阶段(换地和建设阶段)。地方政府将土地集中起来,评估土地现在的市场价值,将拟用作公共用途的土地交给政府部门或开发公司进行基础设施建设,然后确定土地再分配方案。
第三步,土地价值获取(value capture)和再分配阶段。这一步要决定土地所有者应当向政府缴纳的土地重划后土地增值的费用,以承担政府市政基础设施建设的部分成本,然后将土地重新分配给土地所有者,并补偿受损的地权人。
第四步,法律文件的制订和执行。制订新的土地权属边界图,制订约束各方的法律文件,办理土地重划后的登记工作。
市政府有足够的激励去推动土地重划,一方面,因为土地重划可以以较小的成本完成基础设施的建设和改造,在土地重划中,市政府不仅可以免费获得基础设施建设所需要的土地,还能从土地所有者那里收取一部分土地增值的费用;另一方面,土地重划让土地所有者获益,因此推行起来阻力较小,避免了社会冲突和复杂的行政诉讼。
虽然德国的土地重划具有西方发达国家少有的行政强制性,但是德国有一套规范的法律体系来约束地方政府在土地重划中的行为。德国《建筑法典》规定,强制性的土地重划只有在符合土地利用规划的现实需要时,市政府才可以强制进行。法律还严格规定了土地重划后再分配需要符合价值相似或大小相似两条标准,即土地所有者获得的再分配的土地必须在价值或面积大小上与原先地块在区域的份额相当。对于市政府提取的用作基础设施建设的土地比例,法律明确规定开发区的提取比例不超过30%,改造区的比例不超过10%(Hong and Needham,2007)。
在德国,强制性的土地再调整与规划法律、不动产估价以及土地调查相适应,通过综合使用强制性和自愿性的方法,土地再调整已经成为土地再开发的一种有影响、有效率且公平的模式,通过长时间的实践操作,德国已经将土地重划细化为详细的、有制度保障的操作方案,大部分参与土地重划项目的土地所有者对土地重划都持欢迎和满意的态度(Hong and Needham,2007),现在德国每年要实施大约1000个土地重划项目,再开发的土地面积超过5000公顷(Larsson,1997)。
2.日本:作为城市规划之母的土地重划
日本的土地重划(在日文中,该模式称为Kukaku Seiri,中文又译为“土地区划整理”)方法是20世纪初从德国引进的,一开始主要被用作农地整治,随后逐渐被推广到城市地区(Masser,1987;Sorensen,2000a)。1919年的《城市规划法》从法律上确定了土地重划的地位(Turk,2008),但是日本大规模推行土地重划模式始于1923年关东大地震的灾后重建和第二次世界大战结束后的战后重建(Masser,1987;Sorensen,2000a)。到了1954年,《土地区划整理法》作为单独法规正式颁布实施,该法令规定地方政府等五类行为主体可以启动土地重划项目,1959年的修正案进一步规定地方政府发起的土地重划项目可以从国家燃油税中获得部分支持资金,这几部法律不断强化土地重划在城市土地再开发中的重要地位(Larsson,1997;Sorensen,2000a;Hong and Needham,2007)。
灾后和战后重建为土地重划在日本的大规模推广提供了契机,而日本土地利用状况和日本人对土地的观念构成了土地重划得以大规模推广的基础。第一,城市土地所有权的碎片化使得系统地进行土地整理变得十分必要。高密度的农村人口和稀少的可供水稻种植的田地在经历数个世纪的土地交易和分割后,土地权属边界已经非常碎化,二战后日本的土地改革把大量农地分配给接近500万佃农,进一步导致了土地权属的复杂化(Sorensen,1999)。第二,日本农村地区公共所有的土地比重很低,基础设施水平完全满足不了现代经济的需求,而土地重划可以有效完善基础设施(Sorensen,2000a)。第三,日本有非常严格的土地所有权制度,而且日本人对土地有超乎寻常的依恋,这使得征收和强制收购土地在法律上可行但是在实践中却十分困难,在这种情况下,地方政府和土地所有人都倾向土地重划这种阻力小、收益大的再开发模式(Sorensen,2000a)。
日本的法律规定五类行为主体可以发起土地重划项目,包括个人、协会、地方政府、管理部门(如建设部或其他政府部门)、公共机构(如日本住宅、都市整备公团),其中前两者被认为是私人执行机构,后三者被认为是公共执行机构(Sorensen,2000a)。虽然私人机构被允许主导土地重划项目,但是在实践中,大部分土地重划还是由公共机构主导(Sorensen,2000b),因此日本的土地重划总体上依然属于自上而下的土地再开发模式。
Hong和Needham(2007)将日本的土地重划概括为6个步骤(图3-3)。
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图3-3 日本土地重划的一般流程
资料来源:Hong和Needham(2007)。
第一步,确定边界:由地方政府从法律上确定要进行土地重划的区域边界。第二步,成立委员会:法律规定,政府主导的土地重划项目,委员会有提出意见和建议的权利,但无权改变政府的决议。第三步,成本估算:由私人咨询机构提供初步的规划纲要,包括道路、公园等的安排,以及各项费用、土地价值的估算。第四步,方案制订:制订土地再分配方案、财政融资方案和计划执行方案。第五步,设施建设:根据制订的土地利用规划方案,开始修建和完善道路、下水道、公园等基础设施。第六步,土地再分配:基础设施建设完成后,按照事先规定的再分配方案把土地重新分配给土地所有者,并执行财务审核。
日本横滨市港北新城的建设是土地重划实践的成功案例。港北新城位于横滨北部,1974年被规划为横滨市的副中心之一,规划希望通过建设大规模住宅区和市政基础设施,以达到缓和东京、横滨地区居住用地不足的矛盾。规划面积约2500 ha,规划人口30万人,在新城建设中,大部分地段(大约占总用地面积的52%)都是通过土地重划方式进行开发建设的,因此该项目名称叫做横滨北部新都市第一地区土地区划整理工程(徐波,1994)。
新城土地重划的实施机构为法律规定的五类行为主体中的日本住宅、都市整备公团,属于公共机构。港北新城在建设过程中,成立了一个联系土地所有者、市政府和住宅、都市整备公团的委员会(“港北新城事业推进联络协议会”),对土地开发过程中的问题进行协商,公团通过这个平台在换地工作中对土地所有者进行了意向调查,制订各方能够接受的土地利用规划和换地方案。这种充分尊重各利益主体的工作方式在港北新城建设中起到了十分重要的作用(徐波,1994)。
经过土地重划,港北新城的土地利用发生了很大的改变,公共设施率、公共用地、住宅用地和商业用地率都有显著提高(表3-1),土地重划使新城开发和土地再利用获得巨大成功。
表3-1 土地重划前后土地利用、公共设施状况的对比
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在港北新城土地重划过程中,公共让地面积大约130×104m2,公共让地率达到25.2%。通过土地重划,土地价值大幅增值,根据估价,在土地重划之前,保留地每平方米土地价值为2万日元,土地重划后增长到6.5万日元,宅地价格总额是土地重划前的2.4倍(徐波,1994),表明港北新城土地重划不仅对政府和城市发展有利,对当地的土地所有者也十分有利。
土地重划模式在日本不仅用来开发新城,还被用作旧城更新和大型基础设施建设,据统计,日本新开发地区的50%和旧城更新的30%都是按照土地重划模式进行的,涉及超过10000个项目和近40×104 ha的土地(Hayashi,2002;Larsson,1997),由于土地重划是日本城市规划中最重要的手段且在实践中获得了广泛的成功,因此它被誉为“日本城市规划之母”(Sorensen,1999)。从20世纪80年代开始,日本政府鼓励本国的土地重划模式向发展中国家进行推广,印度尼西亚、尼泊尔、马来西亚和泰国等亚洲发展中国家在日本的影响下也开始了土地重划的尝试(Sorenson,2000b)。
然而,尽管日本的土地重划模式取得了突出成就,其产生的问题也同样值得注意。首先,对大多数的居民而言,土地是他们的生活资料,而不是商品,因此让地后虽然土地价值升高,但居民并不能直接获益,这使得看似等价交换的土地重划受到居民特别是旧城区居民的反对(徐波,1994);其次,土地重划有时候并没有法定的正式规划作为依据,这使得土地重划后同一个地块上依然出现差异过大的建筑景观,影响城市发展(Larsson,1997);最后,日本的土地重划暴露了土地重划这一模式的最大缺点——耗时太长,土地重划的组织者有很大一部分时间花在了游说当地社团领袖上,还要耗费大量时间来说服所有土地所有者合作,这使得土地重划进展缓慢甚至最后不了了之(Hong and Needham,2007)。
(三)启示
从德国和日本的土地重划模式分析中,本书归纳了三点具有借鉴价值的经验:
1.土地重划可以显著降低土地再开发的成本,提高土地经济价值
通过换地—开发—再分配的方法,政府省去了土地收购的成本,而且可以从中获取一部分土地用作公共基础设施建设,甚至可以要求执行土地重划地区的市民承担一部分基础设施建设费用,为土地增值负担一定的成本,这样政府不仅省去了土地收购的成本,还大大降低了基础设施建设的成本。执行土地重划地区的土地权利人则获取了土地增值带来的收益,成为土地重划计划的积极支持者,与政府共同推动城市土地再开发。
2.规范的法律体系和政府强制力是土地再开发高效进行的保障
德国和日本都拥有一套完善的土地重划法律体系,如德国的《建筑法典》、日本的《土地区划整理法》,这些法律作为土地重划的依据发挥了重要的指导作用,不仅规范了土地重划的程序问题,还以此衍生了诸多配套法规与政策,为土地再开发提供从原则到细则的法律依据,使得土地再开发有法可循,这是执行自上而下土地再开发模式的重要前提。此外,政府强制力也是保证自上而下土地再开发模式能够顺利进行的重要条件,德国的强制性土地重划之所以能够如此高效,根本原因就在于其不仅拥有完善的法律体系,还拥有强大的行政强制力。具体到中国的土地再开发实践,本书认为政府强大的强制力是推动自上而下土地再开发的有利条件,但是我国目前还缺乏规范的法律体系来具体指导土地再开发,针对市民权益保障和政府权力约束的法律机制还不健全,这应当是今后要努力改进的地方。
3.土地重划是适应现代社会私有产权保护的土地再开发模式
土地重划之所以能够在西方发达国家受到青睐,很大一部分原因在于土地重划是一种充分尊重私有产权的土地再开发模式,随着政府权力的不断弱化和私有产权保护意识的不断强化,大拆大建、强行征收等土地再开发模式的执行难度将越来越高,一个不断成熟的现代社会需要更加文明、更加尊重民意的土地再开发模式,而土地重划的双赢特征与尊重产权保护的特性使之成为能够适应现代社会的重要的土地再开发模式。
二、自下而上的土地再开发模式:城市绅士化的经验
绅士化(Gentrification)一词最早是由Glass(1964)提出,被用来描述20世纪60年代英国伦敦发生的中上层阶级向工薪阶层社区迁移并最终取代工薪阶层成为社区主体的过程,后来将工薪阶层从中心城区迁出导致的旧城社区中产阶级化的现象称为绅士化(Smith and Williams,1986)。从20世纪60年代开始的这股绅士化浪潮,在70年代后成为欧美大城市的一个普遍现象,它通过居住主体的替代完成了对老旧社区及其周边土地的重新利用,有力地扭转了长期以来大城市内城区的衰落趋势。伴随着服务业就业和城市文化商业设施的繁荣,绅士化赋予内城一种新的面貌(Zukin,1987)。Zukin(1987)指出,对城市内城区老旧的房产进行再投资虽然有一部分是由政府公共部门主导的,但绝大部分依然是市场的自发行为,甚至其中相当一部分的工作是由居住者自己来具体执行的(do it yourself)。因此,城市绅士化是一种自下而上的土地再开发模式。
关于绅士化产生的原因主要有三种解释。第一种解释是产业决定论,认为绅士化的根源在于大城市的产业升级转型和城市主要就业人口的变化(Ley,1981;Ley,1996)。随着大城市由工业城市向后工业城市的转型,服务业取代制造业成为城市主导产业,城市主要就业人口也从工薪阶层向白领阶层转变,致使城市社区主要群体发生改变。第二种解释是文化决定论,认为绅士化的根源在于文化定位和生活工作方式的改变,新的中产阶层更倾向于生活在内城,以丰富自己的文化休闲生活和避免长途的通勤距离(Ley,1980;Bulter,1997;May,1996)。第三种解释认为城市内城土地的潜在价值和郊区化后导致的实际价值之间的租金差(rent gap)是造成绅士化的根本原因,绅士化是资本的回城,而不是人的回城,一旦土地潜在价值和实际价值的租金差够大,资本一定会重新回到内城(Smith,1996)。总而言之,绅士化是城市由工业化向后工业化转变时在社会和空间上的表现,这种转变既包含了金融业、商业和创意产业取代工业成为城市主导产业的产业升级转型,也包含了工作本质、工作地点、阶级结构、收入状况、生活方式以及住房市场结构的重大改变,这些因素共同导致了城市内城的绅士化现象(Hamnett,2003)。
20世纪70年代和80年代,关于绅士化的地理研究总是纠结于绅士化到底是由经济决定的还是由文化决定的。90年代之后学界逐渐形成了一种共识,那就是经济因素和文化因素对于绅士化的形成都十分重要(Lees,1994)。Zukin(1987)认为绅士化与城市产业升级之间存在密切联系。她认为,20世纪60年代以后,随着城市主导产业从制造业转向服务业,城市由工业城市转变为后工业城市,服务业部门的商务办公空间开始迅速占据城市中心区,以白领为主要阶层的城市就业者在办公空间临近的社区定居,而制造业和蓝领社区被迫从城市中心迁移出去,因此作为精英白领阶层的居住模式,绅士化实质上反映的是总部经济在城市内城集聚的现象,是城市产业升级转型引起的(Zukin,1987)。
绅士化现象在北美和西欧的特大城市中比较普遍,特别是在纽约和伦敦这样的世界城市,绅士化阶层成长最为显著(Bailey and Robertson,1997),下文将介绍美国纽约和英国伦敦的绅士化经验。
(一)纽约苏荷区的绅士化
作为全球首屈一指的世界城市,从20世纪60年代开始,纽约就已经开始了大规模的绅士化和去工业化的进程,对世界其他城市的发展产生了重大影响。对纽约绅士化的分析不可能绕过SoHo,在SoHo绅士化成功之前,人们很难想象,一个衰败的废弃的工业区竟然可以在主体建筑保存的情况下转化为世界驰名的艺术区和中产阶级社区。
苏荷区位于纽约曼哈顿休斯顿街道以南,18世纪初期属于家族农场,独立战争后逐渐成为中产阶级住宅区,19世纪60年代后随着纽约制造业的繁荣,苏荷区由于交通和劳动力的优势迅速成为工业区,到了19世纪末,大量的铸铁建筑(Loft building)建起来,成为苏荷区的典型标志(Shkuda,2010)。1910年,宾州火车站建成,苏荷区大量工厂和商铺都迁往火车站附近,苏荷区开始陷入衰落,虽然二战时期由于战争的需要,苏荷区有过短暂的繁荣,但随着战争结束,纽约整体制造业的衰退和金融业的迅速崛起,苏荷区彻底成为不被注意的地段(郭巧华,2013;芳汀,2000)。
苏荷区衰败后留下了大量无人使用的铸铁建筑,这些建筑已经不适应工业生产,但是其宽敞的建筑空间、优良的采光条件和低廉的房租水平等特征却可以很好地满足艺术家的工作和创作需求。20世纪60年代后,成批的艺术家从纽约的中心区迁往苏荷区,开启了苏荷区绅士化的第一个阶段。苏荷区绅士化进程刚开始并不顺利,20世纪50—60年代正是美国城市更新运动的高潮期,城市管理者和规划师把苏荷区视为废旧之地,前后两次试图通过住宅和高速公路计划将苏荷区的铸铁建筑拆除并改造为居住社区,但艺术家们利用自己的影响力和活动能力成功抵制了市政府对苏荷区的改造计划(Shkuda,2010)。苏荷区得以保存后,越来越多的艺术家开始聚集,到1978年,苏荷区常住居民达到了8000人,其中有5000多人是艺术家(孙群郎,2000)。
苏荷区第一阶段的绅士化由艺术家群体启动和主导,最明显的特征是艺术家成为社区的主体,并实现了苏荷区土地功能由工业用地向居住、艺术创作用地的转变,工作室和画廊成为苏荷区主要的业态。艺术家们搬到苏荷区的铸铁建筑后,就开始运用他们的艺术设计能力对苏荷区进行改造,这些改造保留了铸铁建筑的原有结构和基本面貌,通过局部的艺术处理和内部空间的重新塑造,艺术家们将原本破旧的工业厂房转变为工作生活一体化的具有艺术气息的建筑,完成了一场自发地、自下而上的城市更新和土地再开发运动。随着苏荷区艺术家群体的不断壮大和影响力的不断提高,政府也改变了对待苏荷区和艺术家群体的态度,1971年纽约州议会通过一项修正案,允许艺术家们合法使用铸铁建筑。政府的支持加速了苏荷区的绅士化进程(Shkuda,2010;郭巧华,2013)。
如果文化艺术是苏荷区第一阶段绅士化的驱动力,那么产业的升级转型则是苏荷区第二阶段绅士化的根本原因。苏荷区声名鹊起后首先推动了旅游业的兴旺,来自世界各地的游客涌向苏荷区欣赏铸铁建筑和后现代艺术,20世纪70年代中期,苏荷区已经成为纽约最具人气的几个旅游热点之一。苏荷区旅游业的兴旺又繁荣了本地区的画廊产业、零售业和餐饮服务业,业态逐渐多元化和商业化,土地价值不断上升。苏荷区快速振兴的经济和不断完善的基础设施与整个纽约内城复兴合力推动了以律师、医生、银行家等为代表的郊区中产阶级前来定居(郭巧华,2013),开启了经济因素主导下的以中产阶层为行为主体的第二阶段的绅士化进程。
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图3-4 苏荷区绅士化历程
苏荷区第二阶段的绅士化进程是中产阶层“驱逐”艺术家群体成为社区主体的替代过程,同时也是高端零售业“驱逐”艺术工作室的土地利用替代过程。中产阶层开始定居苏荷后,苏荷逐渐形成了以创意产业为主,高雅艺术和大众消费相结合的产业发展模式,国际知名品牌的商店、大型商业画廊和高档住宅成为苏荷主要的建筑业态,整个区域的土地租金水平快速上涨,大批青年艺术家被迫迁离苏荷。随着中产阶级的大规模进入和青年艺术家的被迫退出,苏荷区的居民社会结构发生质的变化,到了2000年,苏荷区的家庭平均年收入超过6.5万美元,远远高于同年纽约市的平均值(芳汀,2000),绅士化进程基本完成。在艺术家和中产阶级的共同作用下,苏荷区由废弃的工业用地先是转变为艺术区,完成土地再开发的第一个阶段,再转变为“中产阶级居住区+艺术区”的功能形态,完成土地再开发的第二个阶段。
值得注意的是苏荷区的绅士化对其周边社区的振兴有明显的促进作用,青年艺术家从苏荷区被迫外迁,往往选择苏荷区周边的社区定居,继续从事艺术创作工作,这样在苏荷区的周边,包括格林威治、西村等社区也相继进入了与苏荷区类似的绅士化过程,形成了独特的城市景观。苏荷区这一自下而上的城市更新模式对美国乃至世界其他城市也产生了重大影响。在这之后,美国的西雅图、旧金山等大城市也实现了类似的城市复兴,有的学者甚至将这一绅士化过程称之为“苏荷化”(孙群郎等,2013)。
(二)英国伦敦的绅士化经验
早在Glass(1964)第一次提出绅士化的概念时,伦敦的绅士化就已经被学者所注意到。在随后的三四十年间,伦敦内城的社会地理被中产阶层深刻地改变了,他们扭转了二战以后逃离都市中心的趋势,成功地将伦敦内城改造成为更加适宜工作和居住的地方。
伦敦的绅士化与伦敦经济基础的改变有密切关系,伦敦向后工业化城市转型是城市绅士化出现的前提。20世纪60年代中期之前,伦敦是英国轻工业中心和第三大制造业城市,只有1/10的人口供职于金融和商业服务部门,但是在随后的40年间,伦敦经历了快速而深刻的产业升级转型过程,到了20世纪80年代,金融业和商业服务业的就业规模与制造业的就业规模发生了逆转,1991年的数据显示金融和商业服务业就业人口比重为22.5%,1998年,商业和金融业从业者已经占据全伦敦就业人口的1/3。相比之下,城市制造业就业人口比重则从1961年的32.7%下降到1991年的11%,2001年这一比例再次下降到8%(表3-2)。这意味着伦敦由工业城市成功地过渡为以金融业、商业服务业和创意产业为主导的后工业城市(Hamnett,2003)。
表3-2 伦敦就业结构的变化(1961—1991年)
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资料来源:Hamnett(2003)。
伴随着城市产业升级和就业结构变化,伦敦内城日益成为金融、商业服务业、创意产业的办公所在地,越来越多的经理人、高级白领和专业技术人员等中产阶层重新回到内城工作和居住,造成了内城旧社区的绅士化,其中位于伦敦Hackney自治郡的Hoxton是绅士化这一自下而上土地再开发模式的典范。
Hoxton在伦敦市中心以北大约2 km处,从20世纪80年代开始的大规模的城市去工业化深刻影响了Hoxton的产业发展。20世纪80年代以来,Hoxton流失了大约65%的制造业就业岗位,从1978年到1983年,大约14%的工业建筑面积和23%的工业财产被闲置,Hoxton进入严重的衰退期,《金融时报》甚至将其描述为“绝望的被遗弃者”(desperately derelict)(Harris,2012)。然而,艺术家的到来改变了Hoxton的命运。大量废弃的仓库以及其靠近市中心的区位使得Hoxton在20世纪80年代初期吸引来了第一批视觉艺术家和创意产业专家入驻,他们充分利用这里面积大、租金低的优势,开始在Hoxton从事艺术创作和展出,并且定居于此(Harris,2012)。进入20世纪90年代,Hoxton迎来了更大规模的艺术家迁入热潮,90年代伦敦的经济危机迫使Hoxton的土地所有者以更低的租金将房产出租出去,这样一大批来自皇家艺术学院和Goldsmiths学院的艺术毕业生汇聚在Hoxton,形成了一个基于地域的社会网络(Harris,2012)。
伴随着Hoxton艺术家社区的形成,新媒体和创意产业集群也相继在Hoxton及其周边出现。很多原本用于工业和商业用途的建筑被改造为居住用途,一种源自纽约SoHo区的loft-style居住形态在Hoxton受到欢迎,酒吧、俱乐部和饭店等商业空间也逐渐增多,丰富的夜生活吸引着越来越多的年轻艺术家和中产阶层,艺术家们重新塑造了Hoxton的文化景观,使之出现了都市野趣(urban pastoral)的特征,推动了Hoxton的复兴,开启了Hoxton快速绅士化的进程。艺术家在Hoxton营造的波西米亚式的生活方式,使得他们虽然有意维持阶层融合的现状,但终究还是出现了基于阶层分化的社区主体替代,Hoxton不可避免地进入到阶层纯化的绅士化阶段(Harris,2012)。进入20世纪90年代末期,随着Hoxton经济环境和文化环境的改观,越来越多的中产阶层对这里产生了兴趣,原本推动社区复兴的艺术家们发现自己在空间竞争中处于弱势地位,大部分艺术家没有足够的经济资本来保住自己的居住空间(Harris,2012),一场新的阶层驱逐和替代过程开始,这标志着Hoxton进入绅士化的第二个阶段。
除了Hoxton,伦敦内城的其他旧社区也出现了类似的绅士化现象。比如伦敦的河畔地区(riverside),通过将废弃的工业用地重新开发为高档住宅,使得原本破败的河畔地区成为中产阶层聚集的绅士化社区,区域的人口就业结构发生巨大的变化。据统计,从1991年到2001年,河畔地区工人阶层的人口数量有显著下降,而职业经理人数量、专业人员数量和技术服务人员数量分别上升了20.9%、42.9%和44.5%,这一现象被学者称作新建绅士化(New-build Gentrification)(Davidson and Lees,2005)。
又比如伦敦的Clerkenwell地区,随着传统经济基础——钟表制造和电子仪器行业——的倒闭,大量的工业和商业空间被闲置,但由于它靠近市中心,又有大量的建筑空间和低廉的土地租金,从20世纪70年代开始Clerkenwell便逐渐成为伦敦广告、传媒、设计产业青睐的重要办公集聚区。到了20世纪80年代,Clerkenwell基本完成了土地再开发的第一个阶段,从工业用地转化为商业用地(Hamnett and Whitelegg,2007)。进入90年代,受伦敦金融危机的影响,Clerkenwell的商业活动受到重创,大量办公楼被闲置,开发商通过将商业办公楼转化为住宅楼出售来度过金融危机,因此从90年代开始,Clerkenwell逐渐成为中产阶层集聚的绅士化社区(Hamnett and Whitelegg,2007)。
(三)启示
纽约和伦敦的绅士化案例分析对于土地再开发具有以下借鉴价值:
1.产业升级转型是土地再开发的驱动力
纽约和伦敦的绅士化都与城市的去工业化和产业升级转型密不可分,后工业化时代,大城市的中心城区重新成为总部经济、金融业和商业服务业的聚集区,伴随产业资本的回归,中产阶层也有回到内城的趋势,这就势必导致对老旧社区和其他用地的再开发,因此产业升级转型是土地再开发的驱动力。
2.文化因素对土地再开发有特殊的作用
纽约的SoHo区和伦敦的Hoxton区绅士化过程中文化艺术和艺术家扮演了至关重要的角色,两个社区的绅士化基本遵循着“艺术家迁入社区—艺术家改造社区—社区文化艺术氛围增强—相关商业形态出现—社区经济振兴—中产阶层迁入”的大致路径。文化不仅天然地吸引中产阶级和知识阶层,还能成为经济复兴的引擎,因此在土地再开发特别是旧城改造中应当特别注重文化的保存与发展,充分挖掘社区的文化潜力,通过文化挖潜推动旧城区的复兴。
3.政府政策在自下而上的土地再开发中依然具有重要作用
尽管中产阶层是绅士化的主导力量,但整个绅士化改造过程依然离不开政府的作用。对于SoHo区而言,如果没有后期政府对艺术家的宽容、支持以及后续的政策规范,SoHo不可能进入一个良性的绅士化过程,也就不可能会是成功的土地再开发典范。同样的,对于伦敦的Hoxton,政府的支持也是其良性发展的重要保障,1992年到1997年间,英国中央政府共计提供了100万英镑的专项资金用于鼓励各种组织和个人参与到将Hoxton废弃建筑改造为艺术用途的工程中(Harris,2012)。因此,尽管绅士化是一个自发的自下而上的土地再开发过程,它的健康有序进行依然有赖于政府政策的保障。
三、公私合作的土地再开发模式:棕地再开发的经验
Brownfield,通常被译为“棕地”或“褐色土地”,最初是相对于Greenfield(绿地,指的是未开发利用的土地)而言的城市规划用语,起源自20世纪90年代初的英国(王宏新等,2011),后来在很多国家都使用这一词汇。美国的超级基金法案定义棕地为“废弃及未充分利用的工业用地,或是已知或疑似受到污染的用地”(EPA),1997年美国环保署和住房与城市发展部定义棕地为“废弃的、闲置的或未充分利用的工业或商业用地及设施,客观上存在或有潜在的环境污染,再开发和利用过程复杂的土地。”(谢红彬等,2010)
棕地开发与城市产业升级转型有着密切关系。发达国家在进入后工业化时代后,城市产业结构发生调整,工业区衰退,城市出现了大量的废旧工业基地,每个工业化国家都有数量可观的棕地等待重新开发。随着城市经济发展,土地资源日益稀缺,对棕地的再开发显得越来越急迫。相对未利用土地,棕地再开发面临较大的环境风险和开发成本,但是由于棕地通常位于城市重要区域,对其进行再开发不仅有助于缓解城市用地紧张,还可能成为城市新的经济增长点或文化地标,因此棕地再开发是一项操作困难但效益深远的工程。考虑到棕地再开发的困难与巨大效益,欧美发达国家的政府部门都很重视棕地的治理,从法律、税收、财政等环节给予大力支持。
棕地再开发是典型的公私合作的土地再开发模式,通常由政府和开发商共同对土地进行清理和重新建设。以美国为例,联邦政府是棕地再开发的最高指导机关,环境保护署是主要的领导部门,负责棕地再开发项目的审核和财政支持,州政府相关部门负责管理监督并提供给地方政府响应的技术与资金支持,地方政府通过与实际执行计划单位合作,来控制整个项目进展,私营部门(通常是企业或非政府组织)从政府部门获得一定的补贴资金来具体执行再开发计划(王宏新等,2011)。
美国和德国是开展棕地再开发较早的国家,发展了一套较为成熟的操作制度,积累了丰富的实践经验,本文将主要介绍美国和德国的棕地再开发经验。
(一)美国的棕地治理
20世纪70年代发生的“Love运河事件”是美国开始注重污染区域治理的转折点,著名的《综合环境反应、赔偿与责任法》(CERCLA,又称作《超级基金法》)就是在这个背景下出台的(赵沁娜等,2006)。该法案决定对棕地进行治理和再开发,规定包括土地、厂房、设施在内的不动产的污染者、所有者和使用者以追溯既往的方式承担连带严格无限责任,并且建立了超级基金来资助棕地治理。由于《超级基金法》规定了过于严厉的法律责任,使得棕地再开发成为高成本高风险的项目,开发商往往对棕地缺乏兴趣而转向未利用土地的开发,直接导致了20世纪80年代中期美国棕地再开发计划的挫败。为了推动棕地再开发的顺利进行,1986年,美国出台了《超级基金修订与再授权法》,该修订案免除了污染地块购买者的责任,并通过了其他新的责任免除条款使得开发商对棕地再开发承担的法律风险大为降低(何丹等,2012)。此后,新的推动棕地再开发的法律和政策也相继出台(表3-3),通过一系列法律规范、财政资助和税收减免政策,美国的棕地再开发计划逐步发展成熟,成为土地再开发的成功范例。
在确立了棕地再开发的法律框架后,美国环境保护署(Environmental Protection Agency,简称EPA)主要的工作在于对棕地再开发进行审核和财政资助,对棕地再开发感兴趣的地方政府、企业和非政府组织可以向EPA申请基金资助,EPA设立了8个资助项目(表3-4):
表3-3 美国棕地再开发的政策和立法
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资料来源:EPA, http://www.epa.gov/brownfields/laws/index.htm;郭鹏等(2010)。
表3-4 美国环保署对棕地再开发的资助政策
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资料来源:EPA, http://www.epa.gov/brownfields/grant_info/index.htm。
美国地方政府对于棕地治理同样十分重视,出台了很多支持棕地再开发的政策,如佛罗里达州对棕地再开发提供贷款担保、主动清理课税扣除和税赋返还,伊利诺伊州出台了棕地清理周转性贷款的弹性条款,马萨诸塞州规定棕地再开发有权使用BRAC保险金,俄亥俄州通过发行环境债券为棕地治理募集资金,等等(郭鹏等,2010)。
联邦政府和地方政府在棕地再开发项目的前期发挥了核心作用,从项目立项、评估到资助,几乎都是政府在运作,但是到了项目具体实行阶段,承担主要工作的是开发商(通常是私营企业),开发商接受政府的棕地再开发资助,并投资开发地块,将原本的工业污染或废弃用地转换为住宅用地、商业用地、公共用地,从中获取利益。
美国环境保护署(EPA)收集了许多棕地再开发的成功案例,本书介绍威斯康星州密尔沃基市的案例。
项目地点位于威斯康星州密尔沃基市密尔沃基河岸边,占地8英亩,从前是Pfister&Vogel制革厂的厂区。制革厂于19世纪中期开始投入生产,但随着城市产业结构的调整,去工业化的潮流使得传统的制造业步履维艰,到了2000年工厂最终停产。工厂停产后厂区占据的地块一直被闲置,该地块除了主要的制革厂外,还有沙子厂、出租车车辆公司、木材和煤炭园以及钢铁厂,总共有超过50栋建筑和40万平方英尺的建筑面积。2001年,威斯康星USL土地有限责任公司通过法院的破产裁决获得了该地块的所有权,随后该公司向密尔沃基市政府提出棕地再开发的资助申请,市政府向联邦环保署申请到100万美元的棕地治理贷款,并向USL公司提供了110万美元的资助。2006年,地块的环境评估完成;2008年,地块的清理工作结束。在清理工作中,USL不仅获得了EPA提供的100万美元资助,还获得了密尔沃基市政府从税收中提供的850万美元财政扶持。
该案例是公私合作进行土地再开发的成功案例,参与者包括联邦环保署、密尔沃基市政府、威斯康星自然资源部等政府部门和USL公司、Mandel集团、Zenith工业服务公司等私营企业。政府公共部门主要负责棕地再开发的财政补贴审核,具体执行则由USL领导的私营企业联盟负责。地块整理第一期工程为总计耗费1.75亿美元的North End开发计划,包括了83个公寓和1.5万平方英尺的零售空间,2009年完成;后期工程包括395栋公寓和超过(3~4)万平方英尺的零售空间。第一期的North End工程已经获得了美国权威组织的高度认可,被认为是棕地再开发的成功案例。整个棕地再开发结束后,地块由原先的工业废弃场地转换为功能混合的城市用地,包括商业住宅、零售空间、河岸绿道和公共活动空间,不仅实现了产业的升级转型,还美化了城市环境,方便了城市居民。
(二)德国的棕地治理
德国对城市棕地治理给予了高度重视。以鲁尔区的再开发为标志性事件,从20世纪70年代开始,德国就开展了针对工业衰退区的更新改造工作,积累了丰富的棕地再开发经验,将棕地再开发作为土地循环利用和城市规划管理的重要内容。相比欧盟的其他国家,德国城市人口密度较高,德国政府希望缩减土地的日常消耗,防止城市蔓延,为此将棕地再开发纳入可持续发展和土地节约计划中。1998年德国出台行动计划,预计到2020年,将城市每天向外扩张的面积缩小到30公顷。尽管这一目标被认为过度严格而受到质疑,但现实中各州按照计划的确在努力将城市发展重点转向城市内部的再开发而非向外扩张。《联邦建筑和规划法》最新的修正案重点关注了城市内部的再开发,要求集约利用现有城市用地,并要求环保部门参与城市土地再利用(Spínola et al.,2010)。
德国的棕地再开发与美国一样,也是公私合作共同开发。根据德国土地利用法规,对棕地进行再开发和管理由地方当局来控制,遵循赔偿、预防和合作三原则。赔偿原则即“污染者付费”原则,对土地造成污染的利益主体承担因消除场地污染而产生的费用;预防原则指的是在各级规划和法规中避免城市土地污染;合作原则指的是所有社会力量在棕地再开发中应该合作,由政府管理部门、学术部门、环保部门和企业组成一个棕地再开发体系(蒙莉娜等,2007)。
德国鲁尔区的棕地再开发是世界上工业废弃用地再生和传统产业升级改造的经典案例。鲁尔区位于德国西部,从19世纪中叶开始成为德国煤炭、钢铁、机械等工业的制造中心,是德国的能源基地、钢铁基地和重型机械制造基地。20世纪50年代,由于国际能源结构的改变,石油代替煤炭成为主要的能源资源,与此同时,煤炭开采成本不断上升,煤炭地位的下降引发了鲁尔区整个工业体系的衰退,围绕煤炭资源的钢铁、机械等工业萎靡不振,大型钢铁企业开始倒闭或迁走,传统的煤炭和钢铁产业的衰落留下了大约8000公顷的棕地(汉斯·彼得·诺尔等,2007)。
为了处理鲁尔区衰退留下来的大面积工业污染用地,政府在多个层面对鲁尔区棕地再开发提供支持。由于鲁尔区是一个跨区域的工业区,因此针对鲁尔区的改造,11个城市政府和42个教区组成了鲁尔地区联盟(RVR),作为区域再开发的政府间合作平台。在州政府层面上,州政府设立的LEG公司作为区域发展机构,管理着棕地再开发所需要的不动产基金(汉斯·彼得·诺尔等,2007)。政府不仅动用基金来购买土地进行再开发,还对产业结构改造投入巨额财政支持,1983年,德国联邦和北威州政府分别为产业结构改造投入资金30多亿马克和1.5亿马克(何丹等,2012),这些资金为鲁尔区多元化结构调整提供了有力支撑,推动了鲁尔区的产业升级转型。
在具体实施阶段,与美国等其他国家不同,鲁尔区棕地再开发中的开发商通常是鲁尔区曾经的工业企业,他们拥有大量的土地,使得土地再开发中产权转换较为简单,加速了棕地再开发的节奏(汉斯·彼得·诺尔等,2007)。以鲁尔集团(RAG)为例,它过去是鲁尔地区30多家煤炭企业联合组建的企业,现在转换为区域重要的土地开发商,旗下的RAG房地产公司专门负责RAG所有不动产活动,旗下的MGG有限公司则负责打理RAG集团所有的退役地产,这些地产将主要被再开发为商业、居住和休闲(汉斯·彼得·诺尔等,2007)。
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图3-5 德国鲁尔区棕地再开发中的公私合作模式
位于鲁尔区赫恩市(Heme)的索丁根区(Sodingen)更新计划是鲁尔地区公私合作进行棕地再开发的一个缩影,也是一个成功案例。索丁根区1870年开始煤矿挖掘,到1900年人口增长了10倍,煤矿员工一度达到3500人,100年后的1978年,煤矿被迫关闭,此后索丁根区陷入经济衰退和失业问题,占地30多公顷的土地被闲置了将近10年。1994年,该地块的拥有者MGG公司与赫恩市规划部门达成协议,双方决定通过公司合伙制模式设立一个特别计划发展公司EMC来共同开发索丁根(汉斯·彼得·诺尔等,2007)。在这个公私合伙制的企业中,赫恩市政府拥有51%的股份,MGG拥有49%的股份。再开发计划的主要内容是将原本的煤矿用地转换为北莱茵州内务部高等教育学院,围绕学院还建设了为市民服务的由图书馆、会议厅、地方管理办公室等组成的社区中心以及包括零售、住宅在内的商业建筑和一个美化环境的公园。EMC公司对项目总共投资了6000万欧元,资金来源包括欧盟、北莱茵州政府、赫恩市政府的资助以及EMC自身的预算(汉斯·彼得·诺尔等,2007)。EMC通过购买土地并进行再开发,从土地价值提升中获得利益,而城市也因为棕地再开发获得了新的经济增长点和文化休闲空间。
(三)启示
美国和德国的棕地治理成效显著,其可供借鉴的经验有:
1.公私合作对于工业用地再开发有很大的优势
这一点是由旧工业用地的特征所决定的。旧工业用地一般具有区位好、占地面积大、基础设施较好、工业污染较严重等特征,这些特征一方面使得棕地治理可以产生较大的经济价值、生态价值和正的外部性,另一方面也让棕地治理的投资面临更大的风险和成本。在这种情况下,如果政府能够对棕地治理进行一部分的财政补贴和政策保障,由私人部门主导具体的土地再开发,那么不仅可以降低投资风险和成本,还可以提高再开发投资的积极性,更大程度地将废旧工业用地重新利用起来,改善城市的经济和环境状况,对于政府、企业和市民来说都是一种共赢模式。
2.完善的法律制度和稳定的政策支持是工业用地再开发的保障
美国为了推动棕地治理,先后出台了超级基金法、纳税人减免法等一系列法律法规,并且形成了从联邦环保署到州政府再到地方政府的层级管理体系,中央与地方合作共同扶持企业进行棕地再开发。德国也有上位规划法作为整个棕地治理行动的法律依据,构建了从欧盟到中央政府再到地方政府的综合管理体系,区域间合作组织在德国棕地治理过程中也发挥了重要作用。中国现在同样面临着废旧工业用地再开发问题,可以借鉴美国和德国的经验,通过完善法律制度和管理体系,从财政、税收、产业政策等多个方面对从事工业用地再开发的私人部门给予支持和引导,用公私合作的方法可以更加有效地完成棕地治理工程。