一 实业规划雄心勃勃，执行效果花多实少
19世纪80年代，西南边疆遭遇中法战争的沉重打击，留下许多难以解决的后遗症。1908年，陈树勋由京返桂筹办谘议局，桂籍京官赵炳麟在临别赠言中说：“吾粤西兵变初平，土地荒芜，四民失业，衣食日不足，遑论教育。是以民间沉迷烟赌，不知读律、读书；而官吏亦以治匪者治民，不以教养为事。”[4]赵炳麟的话绝非夸大其词，当时的广西盗匪肆虐、土地荒芜，文化落后，官场腐败，社会矛盾十分尖锐。1909年，具有省级议会性质的广西谘议局在桂林成立，在清政府的最后两年里，他们制订了雄心勃勃的实业建设计划，力求改变广西的落后面貌。然而这些规划搁置的多，执行的少，并没有解决实际问题。
1909年谘议局成立以后，将兴办学堂视为首要任务。在他们制定的议案中，《学务案》篇幅最大，数量也最多。边疆地区教育基础薄弱，清朝中期，广西仍是“无人应试之区”[5]。到宣统元年（1909），全省只有政法学堂1所，中学堂14所，小学堂1078所，师范学堂10所，女子学堂20所，土司学堂1所，实业学堂7所。[6]为改变广西教育落后面貌，谘议局在第一次常年会上提出要在“预备立宪九年限内，宣统元年厅州县创设简易识字学塾，二年推广，三年乡镇创设，四年推广，五年人民识字义者须得一百分之一；六年须得五十分之一；七年须得二十分之一”[7]。为了完成这个难以企及的宏伟目标，谘议局审定的《学务案》决定增添高等小学49所、乡镇二等小学549所、简易小学238所、土州县小学84所、简易识字学塾63所、半日学堂152所、艺徒学堂16所、初等农业学堂16所、蚕业讲习所10所。要运营这1177所学堂，仅常年费就高达399880元。[8]然而当时广西每年财政收入仅四百余万两[9]，根本无法承受如此巨额的教育经费。议员们也意识到这个问题，决定通过收取学费的方式减轻财政负担。广西的收费标准是“小学不超过银员（元）三角；高等小学每月三角至六角，初等实业各学堂酌减；中学堂每月1～2元，中等实业各学堂准此”[10]，除学费之外，学生还要缴纳住宿、膳食费用：“中学每一学生寄宿约占六十九两……高等小学每一学生寄宿占三十八两……两等小学每一学生寄宿占二十四两……初等小学每一学生占四两。”[11]银元一元折合白银0.735两，可是当时为谘议局工作的警察每月工资只有6元，伙夫仅3.5元[12]，工薪阶层都无法负担如此昂贵的教育费用，更遑论普通农民了。昂贵的教育费用让普通百姓望而却步，但官厅却不得不根据议案兴建学堂。许多新兴学堂在建成没几年后就废弃不用[13]，非但未能振兴教育，反而浪费了大量的资金。
交通不便是制约边疆发展的瓶颈。因此边疆各省都十分重视铁路建设。1909年，广西巡抚张鸣岐主持编订《广西铁路教科书》，大力鼓吹铁路建设，让修筑铁路成为社会共识。广西谘议局成立以后，经过长时间激烈争吵，终于在第一次常年会上通过了《修筑桂邕铁路案》，指出桂邕铁路“重在军务行政，为东南大局安危所关，且崎岖山路千余里，商务不甚繁盛，获利较难，招股即不易，另应议定该路作为国有，由官筹款修筑，方足以集巨资而观成效”[14]。然而“桂邕路线长八百里，估需工款一千七百六十六万二千两”[15]，如此巨款，国家根本无力负担。为了平衡各府州县议员所代表的地方利益，在1910年的第二次常年会和1911年的临时会上，谘议局又制定了《拟办桂邕电车路案》和《请拨款补助梧邕铁路开办案》，继续要求官府拨款。就这样吵吵嚷嚷好几年，非但未能修成一寸铁路，反而消耗大量经费。据邮传部1910年统计，广西为筹划铁路亏损的资金高达十五万两。[16]类似的情形也曾出现在贵州谘议局[17]。他们制定《铁路预备案》《组织铁路公司案》，催促巡抚沈瑜庆奏请清廷拨款兴筑贵渝铁路，朝廷同样置之不理。作为中央政府，在资金极度紧张的情况下，铁路建设必须通盘考虑，边疆地区地形复杂，筑路成本极高，辐射效益又不如内地，自然不会成为朝廷的首选。
清末推行的各项新政需要巨额财政投入，各省都为筹集经费而苦恼，边疆地区更是如此。宣统二年八月张鸣岐赴京述职，反复向摄政王申诉广西“举办新政，筹款甚难”[18]，广西每年财政收入仅四百多万两，财政赤字“每岁约一百六十万两”[19]。谘议局制定数十项议案，执行所需经费高达数千万两之巨，他们一时申请财政支出，一时寄希望于民间筹集，然而如此巨款远远超出了政府和民间的承受能力。为了节约资金，在制定宣统三年预算案时，谘议局以巡抚衙门冗员过多、薪水优厚为由，对公务员薪金大加删减，一百两者减去二三十两，四五十两者减去十两，在减薪的同时还要裁员，这必然影响公务员的积极性，进而影响新政的执行。然而议员们大量删减巡抚衙门工作人员工资，却绝口不提删减自己的工资福利，这样搞双重标准，议案自然无法执行。
宣统元年谘议局成立的时候，议员们信心满满“今日实行地方自治即为地方自辟利源之时机，能利用此时机则广西之转涣为群、转贫为富、转弱为强皆绝于谘议局开局之一日”[20]。强烈自信产生的无限激情促使他们制定了数十项实业规划，这些建设计划雄心勃勃，面面俱到，但执行效果花多实少，成效甚微。这固然有政局不稳、官僚腐败以及行政效率低下等客观原因，但从主观层面看，谘议局的实业规划遍地开花，规模太大，已经超出了政府的财政承受能力和人民的负担极限。在建设速度上，自宣布新政以来，清政府诏令屡下，不断部署各项改革，一项改革尚无头绪，又要开展下一项改革。谘议局成立以后，这种现象越发严重，1909年和1910年的两次常年会上，各省都制定了数十项议案，要求行政部门立即执行。一时间诸政并举，地方官员疲于奔命。但有限的人力和财力决定他们无论如何努力都无法达到朝廷和士绅的要求，只能采用官场故有的蒙混手段瞒上欺下。办理具体事务的官员早已意识到诸政并举的危害，朝廷下旨加速编练新军，广西巡抚张鸣岐奏称：“时危财竭，要政莫举，若复严督各省急练新军，恐外侮未来，内讧转亟，请慎军政以固国本。”[21]1909年，桂籍御史赵炳麟向摄政王建言：“九年筹备，若不量度财力，逐年算定，京外官吏，文牍往还……倘不分年算定，预筹的款，臣恐纸片上之政治，与事实上之政治全不相符。从纸片上观之，则百废俱举；从事实上核之，则百举俱废。”[22]可惜这些理性的声音不但未能引起朝廷重视，反而很快被民粹式的高调所掩盖。
议员们大多出身于民间士绅，他们迫切希望改变家乡的贫穷落后面貌，却缺乏行政经验，许多议案无法落实，甚至自相矛盾。他们以平民立场为立场，一面要求巡抚裁撤税卡，一面责成官府大办实业。行政官厅“巧妇难为无米之炊”，不得不与之虚与委蛇，敷衍应对。几十年来的严重外患，让议员们对外国存有天然的敌视，广西巡抚一度提出引进外资开采矿产，谘议局认为借款办矿“未见其利，先见其害”[23]，予以否决。贵州巡抚沈瑜庆奏请借贷修建贵渝铁路，常驻议员坚决反对，一度“电至资政院，劾瑜庆迎合朝贵违反民意”[24]。长此以往，谘议局不满巡抚搁置议案，办事不力；巡抚也痛恨谘议局书生议政，不切实际。1909年末的《申报》报道“桂省谘议局各议员前将官厅所提出之议案一律批驳作废，现谘议局所议决之议案呈请抚宪裁可施行闻亦一律被抚宪批驳”[25]。作为立法机关的谘议局与作为行政机关的巡抚衙门彼此敌视、相互否决，完全陷入情绪化的内斗。如此恶劣的政治生态严重阻碍了经济发展和社会建设。实业建设花多实少，社会治理也未见成效，人民的负担却逐年攀升。“新政愈多，靡费愈重；筹款愈繁，民生愈蹙。”[26]高度的期许与残酷的现实之间的巨大反差使越来越多的士绅对新政的正当性产生怀疑。强烈的受挫感又让他们将一切失败归因于清政府的腐败无能。清政府所剩无几的政治权威，也在民粹化的新政中消耗殆尽。