第二节 马寅初的《纽约市的财政》

民国初年，在美国攻读经济学学位的中国留学生写毕业论文趋易避难的“窍门”，是选写美国导师不熟悉的中国经济问题。但在美国纽约市哥伦比亚大学攻读博士学位的马寅初和在马萨诸塞州哈佛大学攻读博士学位的陈岱孙却分别写出了研究美国地方财政问题的财政学博士论文《纽约市的财政》和《马萨诸塞州地方政府开支和人口密度的关系》，向西方财政学界充分展示了中国学者研究财政学前沿问题和现实问题的能力和水平。

马寅初(1982—1982)，又名元善，浙江嵊县人。清光绪二十四年(1898)到上海教会学校英华书馆读中学。1902年毕业后考入天津北洋大学堂工学院矿冶专业，光绪三十二年(1906)毕业。1907年被政府保送赴美留学，进入耶鲁大学矿冶系，一年后转学经济学专业，1910年5月获得文学学士学位。同年9月进入位于纽约市的培养政治、经济领袖人才的哥伦比亚大学攻读硕士、博士学位，专攻财政理论，师从著名财政学家塞利格曼。1911年在哥伦比亚大学通过了题为“中国的公共收入”(Public Revenues in China)的硕士论文答辩，获得文学硕士学位。1914年在哥伦比亚大学通过了题为“纽约市的财政”的博士论文答辩，获得哲学博士学位。1915年回国。历任北京大学经济学系教授、系主任、教务长。1923年发起成立中国经济学社，长期担任社长职务。1927年南下，先后任杭州财务学校、交通大学、中央大学等校教授。抗战爆发后，到重庆创办重庆大学商学院，任院长。1940年因公开批评国民党政府而被捕监禁直至1944年冬。抗战胜利后，任重庆大学、上海中华职业学校、上海工商专科学校教授。中华人民共和国成立后，历任中国人民政治协商会议第一至四届委员，第二、四届常务委员，第一、二届全国人民代表大会常务委员会委员，华东军政委员会副主席，中央人民政府财经委员会副主任，浙江大学、北京大学校长，中国科学院哲学社会科学学部委员等职。1979年，被任命为北京大学名誉校长，并任第五届全国人民代表大会常务委员会委员、中国人口学会名誉会长等职。马寅初经济学术成果丰硕，其主要论著被收入《马寅初全集》(浙江人民出版社1999年出版)。

马寅初留学美国期间正值美国“进步时代”(1880—1920)末期，当时美国财政体制经历了由乱到治的转型期。美国“进步时代”以前，“各级政府都没有完整的公共预算制度，那时所谓的预算不过是一堆杂乱无章的事后报账单”,“财政制度既杂乱又低效，藏污纳垢，完全不对民众负责。就收入而言，那时的税种极多，凡是想像得出的名目都可用来向民众征税……就支出而言，那时还没有现代意义上的预算。每一个政府部门自己争取资金，自己掌控开支。一级政府并没有一份详尽而统一的预算。这样，民众和议会都无法对政府及其各部门进行有效的监督，为贪赃枉法留下无数机会”。比如美国纽约市当时“单凭经验编制预算”，其结果是“这种预算中有许多是由于浪费、偏袒和腐败。预算拨款是按总额编制的，没有按照支出的用途和目的明确而又充分地分类。薪水和工资津贴不是在按比例的基础上确定的，而是根据月份的花销”。

针对“进步时代”出现的危机，美国进行了一系列制度建设，从收入和开支两方面对其财政制度进行了彻底的改造。在收入方面，最重要的变化是引入了个人所得税和公司所得税，而在支出方面，最重要的变化是引入现代预算制度。作为美国经济中心的纽约市在美国当年的财政体制改革中扮演了先锋的角色。1905年，一批人设立了旨在推动纽约市政府改革的“纽约市政研究局”。该研究局“与社会组织没有相似之处，因而区别于其他民间团体。它花钱雇用受过训练的职业工程师、会计师、经济学家和政府官员，他们中绝大多数人全职服务于研究局。它不是市民中的专业人士组成的业余的休闲式的改革机构，而是由技术专家组成的实业团体，没有改革的华丽词藻，有的是坚定统一的目标”。“这个坚定统一的目标就是改革政府，但其出发点是预算制度。”“他们创造了预算改革的理念，并积极地将其推向整个纽约乃至全美国。”在预算改革者的敦促下，纽约市创造了现代意义上的公共预算的科学原则，1908年推出了美国历史上第一份现代预算。其后，纽约市预算日臻完善，预算文件从1908年的122页增加到1913年的836页。对于纽约市财政制度建设的成绩，当年在美国留学的中国博士陈锦涛有深刻的印象。20世纪30年代他在为美国著名的市政问题研究专家柏克(A.E.Buck)的《市财政学》一书的中文版出版所做的序言中回忆到：“(1912年)乃赴纽约市府调查焉。有招待者授书一册，长广盈尺，厚数百篇，内有图表、格式、章程，以指导诸般纳税、领照及种种事务。每事无不分章译说，皎若列眉。又见熙来攮往者与服务者，秩序整齐，肃静敏捷，吾乃叹市民与官吏，皆熟练于处事也。”

纽约市的经验引起了美国其他城市的关注，它们纷纷派人到纽约市考察、学习。到20世纪初期前20年，预算改革成为美国的全国性运动，以致“‘预算’一词就像‘社会正义’或者‘美国主义’等词一样，成为了政治的常用语”。1911年至1919年，美国44个州通过了预算法。到1929年除阿肯色州外，每个州都实行了现代公共预算制度。

纽约市财政改革的巨大成就引起了当年正在纽约市攻读博士学位的年轻学子马寅初的关注，他认为“纽约市是个帝国规模的城市，而今天的中国是帝国共和国，两者的财政有着许多相似之处。例如，大约六年以前，纽约市编制预算的方法只包括拨款总额，而没有支出用途和目的的任何明细分类规定，这同前清帝国王朝中央的财政十分相似。又如，直至最近运用科学管理方法控制债务以前，纽约市的负债增长到十亿美元以上，这又同中华民国中央政府的坐视内外债增长情况如出一辙”。“纽约市维持了财政平衡，而信用地位没有丝毫受损的经过的叙述，将对中国财政当局有价值。”他试图通过介绍纽约市财政“由一种乱境进入治境的道理”，“为中国上一堂有益的课”。因此，他在哥伦比亚大学攻读经济学博士学位期间在著名的财政学家塞利格曼的指导下着力研究纽约市的财政问题，1914年他用英文撰著的博士论文《纽约市的财政》完成，通过论文答辩，同年由哥伦比亚大学政治学院出版，随即被指定为哥伦比亚大学经济系一年级本科生的教科书。1999年该论文被译成中文，并被收入《马寅初全集》一书第一卷。

《纽约市的财政》一文共分为四个部分：科学的预算编制、税收制度、债务管理和新会计制度下的收支控制。

一、科学的预算编制

科学的预算编制是城市财政中最能体现民主与科学精神的制度安排。如前所述，纽约市的预算编制经历了一个不断进步的过程。1908年，“纽约市编制的预算只包括拨款总额，而没有关于支出用途和目的的任何明细分类的规定，这同前清帝国王朝中央的财政十分相似”。这种“单凭经验编制预算的结果”，必然造成“浪费、偏袒和腐败”。

马寅初分别从预算估算的分类、预算估算的准备与检验及预算的听证、表决、筹资和执行三个方面介绍了纽约市的科学预算制度所取得的成就。

(一)预算估算的分类

马寅初指出，纽约市传统的用经验方法编制的预算“只有总额的估算”，“得不到有关服务的资料”和“有关费用的资料”，因此“拨款机构无法对申请拨款数额的必要性和合理性作出适宜的判断”，甚至“从含混的记录中产生的这些部门的推测估算，一般还附带有为申请辩解的非常不合宜的报告书”。为了改进预算估算，纽约市采取了分别按职能和支出的目的对预算进行分类的办法。如1912年纽约市政府的预算按职能分为一般行政管理、立法、司法、教育、卫生与环境、人身与财产保护、惩戒与感化部门、慈善机构、供水局、给水煤气和供电部门、行政区主席、公共服务委员会、快速运输部门、桥梁部门、码头与渡口部门、园林部门、市政档案局、选举与民意调查局和税收委员会19个领域。为了保证对以上部门的预算进行有效的核算和审计控制，纽约市还对各部门的预算按支出目的做了分类。如该市1914年的预算按支出目的分为以下六类：人员服务、供应品、材料、设备、合同或略式订单服务和固定费用与分摊。每类下面又分若干小项。

马寅初认为预算的分类管理具有五大优点：“第一个优点是，当一般公众注意的焦点集中在年度预算的最显著的特征上时，分类预算将能够让审计员提出有关部门支出的清楚而又综合的概要”;“第二个优点是，在分类预算中，对劳动、材料等都分设账项，彼此可分”;“第三个优点是，地方长官或部门领导的更迭，将不会导致工作计划的改变”;“第四个优点是防止冗员充斥”;“第五个优点是，现在要想与私人关系密切的承包商签订购买数量远远多于实际需要的材料与供应品的合同，更为困难了”。

(二)预算估算的准备与检验

马寅初依据当时纽约市财政部门向各级机构发布的指示和布置的统一表格以及他与检查员的私人谈话，介绍了纽约市预算估算的主要准备工作，如各部门填具工薪预算表的方法、供应品表格的填写、得出实际费用的方法及需要的额外资料等。另外，马寅初还依据监督统计人员和检查人员的人对所有检查员发出的指示及他与检查员的私人谈话介绍了纽约市预算估算的检查工作。包括检查员所起的作用、检查员独立检查的正当理由及检查员的主要工作等。

(三)预算的听证、表决、筹资和执行

当时纽约市的预算草案主要通过报刊、《预算新闻公报》和《市政档案》公布，并通过预算展览进行宣传，以便“利益受预算草案影响的纳税人和市民去分析和讨论预算草案”。然后，再召开公众听证会对预算草案进行辩论，出席听证会的人，“一方是地方长官和各部门的其他代表，另一方是财政部门的检查员”，“前者为现有的估算辩护，而后者则认为估算应该是怎样的”。预算被参议会通过后提交给市长。市长“可以否决市参议会采取的任何行动；但是市参议会依靠四分之三的票数，可以通过被市长否决了的预算”。

纽约市的预算表决制度充分体现了权利制衡的原则，其必须通过三个步骤：相关人员听取所有的赞同和反对预算草案的辩论并对预算草案进行必要的修改之后，将预算草案交付由市长、审计员、市参议会主席和曼哈顿及布鲁克林区和里士满区主席组成的估算与分配委员会表决通过，然后将预算草案交由市参议会审议；“市参议会有权削减或取消任何预算项目，但是不可以增加或增添已被估算委员会通过的预算”；市参议会通过预算草案后将其提交给市长，市长“可以否决市参议会采取的任何行动，但是市参议会依靠四分之三的票数，可以通过被市长否决了的预算”。

预算一旦被批准，接下来就是筹措预算经费。纽约市筹措预算经费的主要途径，“是利用不动产税、公司不动产、特别特许权和私人财产”。另外，“由于纽约市在财政年度后期征税，纽约市财政官员利用收入债券和票据来借钱为预算筹资成了固定习惯”。

马寅初认为，“在预算最终确定之后，除非有效地去执行预算，否则编制预算的最科学的方法可能毫无用处”。有效地执行预算的关键是“严格遵守限制使用拨款的预算条款”，“对预算中每个账户的负债，都不允许超过账户规定的款额”。

二、税收制度

年度预算编制以后，下一步是去执行预算或者为它筹资。筹资的主要手段是征税。因此，在研究纽约市的预算制度以后，马寅初介绍了纽约市的税收制度。当时纽约市的税收以不动产税为主，兼有特许权税、个人财产税等其他税收。对此，马寅初一一做了介绍。

(一)不动产税

当时，“纽约州的主要税收征自公司，不动产作为地方征税留给市政当局”。纽约市百分之九十六的直接税收来自不动产税。马寅初认为这种税制结构是合理的，因为市政税收支出主要都用于建筑和设施上，“公共款项在这些建筑设施上的支出只会引起对它们更多的需求和扩大建筑设施的营造以满足这种需求。土地的价值随着投在城市修缮上的每一美元而增加并且以比修缮支出更为稳定的速度增长”。为了论证纽约市将主要税收负担放在不动产上是公正的，马寅初还对纽约市年税收与不动产值增长做了实证分析，得出的结论是1899—1908年，纽约市“不动产值已增加69.8%，同时全部税收的增长仅为35.2%”。两相比较可以看出，“不动产的税收负担不像人们想象的那样重”。

在不动产税基的评估方面，纽约市的不动产从1903年起按“全值”(市场价值)来评估，它“是美国有史以来从来没有过的最好的评估标准”，“如果不采用这个标准，则没有东西可用来指导评估员。结果，一块地产可能按它全值的50%来估价，另一块按60%，而第三块按80%。纳税的负担因此不能均等地加在各块地产上。作为标准采用‘全值’，较大程度地消除了以前在纳税人之间存在的不平等”。

(二)其他税收

除了不动产税外，马寅初还分别介绍了当时纽约市征收的特许权税、个人财产税、银行税和信托公司税、抵押税及执照税(酒税)。

三、债务管理

为了弥补财政支出的不足，纽约市还通过发行城市债券进行融资，“纽约市的做法是一年之中数次到市场上销售长期债券”。马寅初指出，纽约市借债的目的有两个：“(1)满足日常开支的贷款；(2)增加和改善城市设施用的贷款”，与此相对应，前者形成的债务为“临时贷款”，后者为“长期筹资、长期债务”。

当时纽约州和纽约市的有关法律对城市的债务做了严格规定。为什么要对城市债务进行限制？限制的目的“是防止市政当局将其借来的钱用于一点也不产生税收的工作上。利息的负担快速增长，要不是这种限制，未来几代纳税人将要承担大量的利息和偿债资金”。法律对城市债务的限制主要集中于两个方面：首先是对债务的数量的限制，“债务限制在其估价的不动产的百分之十之内”。其次是对债务用途的限制，“不允许城市为私营铁路或其他外部事业借债，发行债券的收入必须用于社会的利益”。按照上述标准，纽约市1914年负债权限“总数为一亿九千七百八十七万零八百六十二点一一元”。

此外，马寅初还对纽约市政债券的定价、销售和偿还等做了介绍。

四、新会计制度下的收支控制

最后一部分，马寅初介绍了纽约市新会计制度下收入和支出的控制问题：如何控制税收或其他岁入的收缴，以避免逃税、漏税；在收缴税款和准备使用之后，应如何控制开支，使拨款能用于指定目的或法定目的，而不被用于其他目的或非法定目的。

1900年以前，美国政府官员和会计师中绝大多数人“对应计收入和所得收入没有明确界定。他们在实际工作中全然没有注意将实际所得收入与记录在案的收入加以区别”。纽约市从1910年开始建立对应计收入进行会计审计的制度，马寅初对当年纽约市各种应计收入的审计程序和方法做了详细介绍。

在支出控制方面，马寅初对当年纽约市对水费、供应品、材料和设备开支及工资性开支等的审计问题一一分别做了细致的介绍和分析。

马寅初的博士论文在国际上产生了一定影响。美国宾夕法尼亚大学的帕特森1915年在《美国政治与社会学学会年刊》上发表了针对《纽约市的财政》的评论文章，认为马寅初的博士论文“最为精彩的是第一和最后一部分，这两部分包含有价值的史料收集及清晰且有说服力的论证”，而第三部分不仅“内容不平衡”，而且“过多引用第二手资料”。同年，美国利兰斯坦福短期大学的弗雷德里克·B·加弗在《政治经济学杂志》上发表了针对《纽约市的财政》一书的评论文章，介绍了该书的内容，指出该书虽然标题没有明确指出，但它实际上“是纽约市的预算史”，“讲了许多细节，有大量的举例说明，但是作者却将纽约市预算编制这样一个枯燥且具有技术性的话题作了相当棒的展示”。

马寅初回国后没有继续研究外国财政问题，而是将主要的精力用于研究中国经济问题，他1925年在一次演讲中对个中缘由做了自白：“曩者余在美国留学，费去许多光阴脑力，著成《纽约之财政》一书，当时窃以为所见不差，归国后必能应用。然一入国门，则情形悉变，而所著之书询之国人，皆范然不知。盖本国情形大异，此书不适用也。余受此挫折，决计不再从事著不适国情之书笈，专以演讲宣传，评论事实，颇见成效。”但马寅初在《纽约市的财政》中形成的注重实际问题研究的研究风格及其导师塞利格曼的德国历史学派的学术风格，影响了他后来的学术人生。