《信访和谐问题研究》概要

宋协娜

一、研究的目的、意义及所使用的研究方法

《信访和谐问题研究》系国家社科基金项目的最终成果，鉴定等级为优秀。

1．研究的意义

胡锦涛同志明确指出：信访工作是为人民群众排忧解难的工作，也是构建社会主义和谐社会的基础性工作。特别是在当前，中国社会处在经济迅速发展和社会转型、体制转轨过程中，利益格局的调整，制度建设的漏洞，使诸多的社会矛盾通过信访这个窗口显现，这为我们准确把握和谐社会建设的难点、重点问题提供了现实依据。因此，在和谐社会建设的大视域和中国社会转型的视角下，基于社会和谐与社会发展理念提出信访和谐问题，并对信访和谐进行动态的、量化的、科学方法支持的研究，是社会客观形势提出的现实任务。

（1）本研究在理念上倡导理论工作者深入实际，抛开信访制度存废之争，直面信访现实问题，为信访工作有序有效开展提供科学的理论支持。

（2）本研究创新性地将“和谐”理念导入信访领域，有利于信访工作者和政府正确对待信访和群众工作，充分发挥信访的积极作用，实现现代信访转型，促进信访和谐发展、科学发展。

（3）本研究所形成的前沿成果——信访预警指标体系与机制整合模型、信访工作标准化体系，是在总结基层实践经验基础上的科学论证和理论创新，目前正在山东省一些县市试点，完善后将推广应用，这有助于基层信访工作规范化与制度化水平的提升。

总之，本成果将对信访理论研究提供一个新视角，对实际工作者应用本体系提升信访治理理念和效能提供帮助。

2．研究的目的

（1）本研究以我国社会转型、政治体制改革、政府职能转化和建设社会主义和谐社会为理论分析背景，以“信访和谐”理论范畴的建构为基础，深入研究我国社会转型与信访和谐、政治体制改革与信访制度改革、政府职能转化与信访矛盾化解机制的相互关系。

（2）从揭示信访与社会和谐的内生性关系切入，深入研究信访和谐的主体及主体间的相互关系；并以此为理论基础，系统考察信访问题解决的难点、瓶颈，揭示问题背后的政治、经济、文化等因素，进而从社会现实出发，揭示信访和谐的运行机理。

（3）从提高政府回应公众需求的公共服务能力，建立与时俱进的公共管理体制的要求出发，提出信访系统在构建社会主义和谐社会中应构建的基础性机制；通过信访预警指标体系和模型的建立与应用，发挥信访制度从源头上解决问题的预警作用；通过信访工作标准化建设，做好基层、基础、基本信访工作，规范信访行为，疏通信访渠道，规范信访秩序，引导群众理性、有序地表达意志，妥善化解人民内部矛盾，促进社会和谐发展。

3．所使用的研究方法

（1）本研究侧重运用实地调查法、访谈法、文献法、理想类型法等方法，定性与定量相结合、归纳与演绎相结合地收集、整理和分析有关资料。

（2）适当运用信访工作典型个案分析，注重信访预警指标选取的信度、效度及可操作性，提高本研究的科学性、可信度和理论价值；问卷法用于对信访形势的分析，把握信访问题的现实状况。

（3）导入德尔斐法用于信访预警指标遴选、机制模型构建，解决了多年来困扰信访研究者的难题，在此基础上提出的信访预警的理论整合模型和数学应用模型，在信访研究领域和实践领域具有开创性的意义和较强的可操作性。

二、成果的主要内容和重要观点

1．主要内容

（1）搭建起信访和谐的理论架构。本研究基于社会转型期和谐社会建设的大背景思考问题，从学科交叉的研究视角提出并建构“信访和谐”、“信访预警”、“信访标准”这几个理论范畴；架构起与信访和谐相关的理念、主体、条件、机制、心理等理论体系；深入研究信访和谐的主体、主体间关系与组织化问题；提出和谐信访系统的基础性机制及其与社会机制链的关系，探索依法按政策处理信访问题，确保政策执行到位、问题处理到位、教育疏导到位的保证措施，发掘防止局部性问题转化为全局性问题、非对抗性矛盾转化为对抗性矛盾的规律。

（2）形成信访工作标准化体系。本研究从信访工作系统的整体出发，在注重信访系统与服务型政府系统协调配合的基础上，制定信访系统及各环节的工作标准，统一整个系统的标准。这是本研究的有效创新点，也是当前我国政府工作中特别需要加强的方面。建议有关部门注重标准化建设，信访部门遵循信访和谐发展、科学发展理念，在人员配备、场所设置、程序规范、语言规范、档案文书等各个方面提升工作质量和规范意识；规范信访工作者，规范信访人，也规范信访职能和信访职业；按照新标准，改革现行信访考核注重数量、“一票否决”等不科学、不合理的制度。

（3）建立信访预警模型。本研究提出了信访预警的理论整合模型和数学应用模型，这在信访问题研究领域和实践领域具有开创性意义和较强的可操作性。信访预警实证性研究的突破、信访预警指标体系与机制设置理论模型和数学模型的完成、信访预警系统软件的成功开发对随后的验证和操作实验提供了科学的理论和技术支持。建议政府部门在建设电子政府中引入预警理念和机制，在信访工作部门推行信访预警软件，实现全国信访信息系统的联网。

（4）构建起“大信访”的治理格局，推动“三基”建设。本研究深入挖掘信访问题治理对象的内生关系：和谐系列——社会和谐、信访和谐、政府和谐、民众和谐、共同和谐；预警系列——信访预警、社会预警；标准系列——信访工作标准、民众信访标准；政府依法行政——标准化、法治化。本研究预置的观点是，不在信访存废问题上纠缠，直面实际问题，在“三基”上下功夫：做好基础、基层、基本信访工作，信访各方主体在基础、基层、基本方面实现和谐，完善基础、基层、基本信访条件，运用科学方法和技术平台武装信访系统硬件和软件，实现现代信访的转型，达到和谐信访、人本信访、科学信访等理想目标，建构起“大信访”的治理格局。

2．重要观点

信访要和谐，必须贯彻和谐理念，构建和谐信访。由此突出四个重点：一要把社会建设与社会和谐发展作为重点，通过社会政策、社会组织、社会救济与保障、社会管理与服务等各个方面的具体建设，使社会建设与经济、政治、文化等其他方面的发展相适应，实现我国社会主义事业总体布局的协调。二要把政府建设与政府和谐发展作为重点，在政府各个部门贯彻和谐理念，实现政府职能转变和转型。三要把公民社会建设与公众和谐发展作为重点，通过对民生、民主、民意、民智问题的高度关注，实现党群、干群关系的好转。四要把信访“三基”建设作为重点，通过标准化建设，实现和谐信访。

（1）把群众工作做在“前面”，将社会工作与群众工作结合起来。

①重视群众自治组织的作用。建立各种各类的群众自治组织，实行矛盾纠纷的社会自组织化化解，在国家（政府）与个人之间架设一个缓冲地带，形成基层化解矛盾的第一道防线。如平安协会就是首先由群众中的“三老”人员出面调解、化解邻里纠纷，不使矛盾发展、上交，内部人处理内部事务，避免公开、蔓延到社会。

②建立社会自治的有效机制。全面建立村情民情档案；在全社会实行重大事项的信访评估，设立信访评估机构，建立信访评估机制；引入听证制度，同时律师参与信访，在咨询、教育、协商、调解、听证等方面发挥作用；实行信访代理制度，在街道办事处和居委会建立信访代理专员队伍，为群众分忧解难、释疑解惑，以专业水准代办代理有关问题。

③发挥党组织的作用。党的基层组织必须成为社会建设的参与者和领导者，发挥整合社会、整合资源的基本功能；顺应基层民主的现实和内在需求，逐步完善构建协商政治形态所需要的结构要素和功能要件；遵循社会发展的内在机理，努力建立公民协商的沟通机制。

（2）把矛盾化解在“下面”，着力基础、基层、基本信访工作，在县级信访部门推行信访工作标准化建设。

①制定国家信访行业标准和标准体系，在全国县级信访部门推行信访工作标准化建设。第一，加强初信初访处置，在接待、档案处置等各个方面，把好矛盾化解第一关。第二，规范办公和接待场所，规范信访档案管理，完善信访程序，按照标准化要求改革考核制度，开展星级达标活动。第三，统一信访队伍风纪和标识，加强基层信访部门的业务能力培训和队伍建设，在资金、补贴、培养、培训、提拔使用等方面给予政策倾斜。

②在乡镇以上政府设立信访联席会议办公室，全面整合信访系统；以群众工作引领信访工作，建议信访局改名为“群众工作部”。目前信访体制改革的理论共识，是以信访联席会议制度全面整合信访系统，在各省、市、县以及乡镇政府均以信访联席会议的形式整合，信访联席会议及其办公室下面，根据突出的信访问题设立若干专业工作组，应用信访预警软件管理信访信息。大环境要以政治体制改革和政府职能转变为配合，为信访工作定位和信访问题预警机制的有效运行规范空间、开辟道路。充分利用信访的民意表达功能并加以法治化改造，实现信访工作的法治化、规范化、制度化。

（3）把预警机制嵌在“里面”，以信访预警理论和指标体系监测社会矛盾状况。

①构建信访预警理论模型和指标体系，监测社会矛盾状况。推广信访预警软件的应用，实现全国信访信息系统的联网，为决策提供参考意见。整合信访机构力量，在信访主体利益协调、矛盾调处、权益保障，社情民意表达，社会舆情汇集和分析，信访突出重大问题的解决，群体性事件预防和妥善处置等方面发挥特别作用。建立信访信息网络平台和信访信息管理系统，加强信访信息预警管理；运用科学方法和技术平台武装信访系统软件和硬件，实现电子信访、网上信访；要重视网上信访，更要重视来人信访的处置。

②以信访绩效考核机制为抓手完善信访工作机制，实现信访预警。预警要求改变信访职能，实现信访转型，信访前置，关口前移，重心下移。应该加强信访预警理论模型和预警指标的研究和应用，整合信访预警机制和机构，以信访联席会议为统领协调各机构。要在完善社会整体机制的基础上完善信访工作机制。构建信访和谐，实现信访预警，要建立以政府的社会管理与服务体系为核心的预警体系，还要从党和政府建设的各个方面，全面强化预警意识、预警理念，进行预警设置。建议建立由纪检、督察等部门党政正职负责的预警机制，建立以工会为依托的劳动关系协调机制，建立以社区为依托的个体心理健康防卫、救护机制，建立以第三部门（体制外力量）为主体的社会矛盾组织化化解机制。

③加强信访理论研究和信访学科建设。信访实践中的许多问题都与理论准备不足和思想认识、理念滞后有直接关系。建议：第一，加强信访理论研究团队建设。第二，加强对信访实践经验的认真总结，把经验上升为理论，上升为制度。第三，组织力量编写信访培训教材，对信访基本概念和各种关系群进行进一步梳理，形成在全国信访领域具有权威性的文本。第四，通过各级党校和信访部门联合组织信访研究专题培训班，提升信访队伍人员的素质；培训信访调解专员、信访代理专员、信访信息管理员，形成信访职业组织网络、职业道德规范、和谐信访文化；加强信访法规宣传教育，学习和谐信访理念和方法、心理疏导技术；提升服务意识，实现信访零距离服务。

（4）实施信访工作标准化。

①设立全国的信访工作行业标准和标准化体系首先要整合信访资源。

第一，行业整合。建议由国家标准化委员会和国家信访局牵头，集中全国信访理论和实践一线专家对信访工作标准化进行深入研究，形成全国统一的“信访工作行业标准”和标准化体系，并在试点后在全国实行。在信访领域贯彻程序正义理念，提倡公共管理伦理，建立信访职业道德规范。

第二，信息整合。要建立全国信访信息预警管理的标准化系统，并与政府网站联网。这需要制定相应的制度和管理办法，在各级信访管理部门之间以及信访管理部门内部各职能部门之间实现信息共享，使相关部门可以及时准确预警，并启动应急机制消除危机。

第三，机构整合。按照建立信访问题预警机制的要求，对信访系统现行组织机构的结构进行必要调整和重塑。建议各省、市、县以及乡镇政府均应以信访联席会议的形式，对信访预警机构进行整合。信访联席会议下设联席会议办公室，作为信访问题预警的常设机构，行使信访问题预警中心的职能。信访联席会议办公室主任应由高于同级各部委办（局）的领导担任，或由“低职高配”的信访办（局）主任兼任，以确保信访组织整合的权威性效果。在信访联席会议及其办公室下面，根据突出的信访问题设立若干专业工作组，如征地拆迁问题、国有企业改制问题、涉法涉诉问题、企业军转干部问题等，每个小组有权就专门领域的信访预警进行多维交叉的跨部门整合。

②建议在全国开展信访工作规范化建设活动，从县级试点、推行信访工作标准化，提高信访工作的有序化水平和效能度。

预防和解决基层发生的信访问题，县级是关键。目前，全国各地县级信访状况和规范化程度差别很大，信访处置的不一致使信访人产生诸多幻想和误解；和公安、法院等部门相比，信访部门在场所建设、信息化程度、着装标识、整体素质等各个方面都显示出全面实行规范化、标准化的必要性。因此：

第一，加强动员，开展规范化活动。县级以下基层单位应该从组织建设、工作制度、信访办理程序、接待场所、办公设施、应急管理、干部管理、驻京值班、档案管理、经费保障等环节入手，制定具体的规范化建设标准；通过多种形式搞好宣传活动，使信访人和信访工作者都入脑入心，达成共识。

第二，标准化达标，实现规范化建设。在总结推广先进经验的基础上，以促进基层信访办理程序、办公设施和制度建设等基础工作标准化为重点，以优化管理考核标准为抓手，以岗位工作标准为基础，在县级以下基层单位大力开展以信访工作标准化为内容的规范化建设和达标活动，对工作目标、工作规范、职责分工、人员管理等工作流程和质量管理体系进行再造。

第三，强化支持，形成气候，达成共识。社会各界在思想、舆论方面的共识和支援，社会信息网络等科技手段的技术支持以及公民民主法治素养的提高、政治参与技能的习得和习惯的养成等，都是很重要的外部支持条件。

③加强信访内部管理，实行标准化的质量管理考核办法，构建以卓越绩效管理为导向的综合考评体系。

多年来，信访工作在没有科学标准的情况下运行，信访工作考核目前最为社会所诟病。信访考核制度不科学，纵容甚至激励一些无理上访户集体上访、越级上访、缠访闹访；而地方政府又为了追求所谓“零信访”政绩，使信访工作陷入恶性循环的怪圈。标准化的信访工作目标管理，就是在信访工作标准化建设基础上，建立立体化的目标管理评估模型，设置有效可行的目标管理指标体系；引入ISO9001质量认证体系，实施目标管理流程再造；选择合理的绩效评估工具，提高工作绩效考核评价的客观性、公正性和科学性；依托现有的网络平台，建立高效实用的目标管理信息系统；在综合考评结果的应用上，通过主要媒体公布综合考评的结果，利用社会舆论的压力，起到表彰先进、鞭策后进的作用。

第一，国家信访局的体系内考核，改变以信访量为主要指标的考核办法，建立以信访问题解决程度和初信初访结服率等为主要指标的考核办法，通过对重点信访案件的抽样督办、核查、回访，考核地方政府解决问题的能力、水平和程度，使地方政府把信访工作的着力点放在解决信访问题上。国家信访局也可以考虑成立大区特派员公署，既方便上访群众，又可以督促地方开展工作。

第二，对基层具体从事办信、接访、督查等业务的工作人员，以相应的规范化、标准化建设要求为内容，加强岗位培训，定期进行考核，颁发合格证书，可建立基层办信员、接谈员、督查员等持证上岗和星级达标制度。

第三，在基层信访窗口，推广接谈人员统一着装、挂牌接访制度，设立来访接待评价设施和评分机制。

第四，对基层信访进行星级达标管理，提升信访部门的整体形象。

第五，加强地方政府对基层信访部门及其人员在资金拨付、岗位技能培训和人才使用等方面的支持力度，提倡到信访部门挂职锻炼制度。

（5）构建信访预警管理信息系统。

①设计信访预警管理信息系统软件。信访预警管理信息系统是以整个信访预警管理的信息化为基础，对管理活动中的潜在危机进行实时监控的系统。它贯穿于信访预警活动的全过程，以信访预警涉及的各个指标的数据为依据，采用数据处理模型，预测信访存在的危机，并向管理者做出预警。

信访预警管理信息系统应该作为信访预警运行情况的晴雨表，应以系统的业务流程和数据流程为依据。业务流程等标准的建立，可对实际的信访预警管理信息系统操作起到规范作用。

②提供信访预警管理法律、制度保障。虽然在构建突发公共事件应急法律体系方面我们已经取得一些成绩，但关于信访预警的立法体系还有待建设，其中存在一些问题：一是现行法律没有确立统一的信访预警处理制度；二是现有相关制度不够完善；三是突发信访事件应急体制和机制还不够健全。我国在公共危机信息管理制度建设方面已经形成了具有中国特色的体系结构与规范，但是专业的信访预警相关法律、制度还需要创新。相关制度创新、体制创新和机制创新是今后信访预警管理理论研究和实践探索的一项长期而艰巨的任务，国外及国内其他行业的一些先进经验值得我们借鉴和参考。

③建立信访预警信息保障资源配置系统。根据决策、参谋以及咨询人员所在机构的组织结构划分，可以把危机管理中发挥“外脑”作用的智囊组织机构分为三类：

第一，官方的研究机构，它们是在党政机关序列中，隶属于各级党委和政府及其下属部门的从事信息收集、政策研究的机构。

第二，半官方的政策研究、咨询机构，它们是独立的、介于官方和民间的，客观分析政策的研究机构。

第三，民间的政策研究、咨询机构，包括一些学（协）会的研究组织，公司、大学的研究所等。

在危机的各个阶段，这批智囊人员要加强对信访预警的深度研究，建立健全各种数据库和模型，预测危机发生的领域、可能性、频率和强度，帮助信访部门制定反危机的战略规划和应急预案，使信访预警决策和管理建立在科学基础之上。

为充分发挥这三类机构的作用，必须加强协调组织建设，明确信访联动部门职责，打破条块分割的管理模式，建立信访各部门之间、不同社会机构之间集中、统一、高效的横向信息沟通渠道和信息沟通机制，应用先进的现代化通信技术和计算机网络技术，建立一个跨学科、跨专业的综合系统，这是提高信访预警信息管理体系联动水平和整体应急反应能力的重要保证。

④加强信访预警信息管理人员的教育与培训，并将其纳入现行信访工作体制。

信息无处不在，但在经过处理和分析以前并不具有任何价值，即使建立健全了信息收集和沟通渠道，但不经过处理就等于没有收集到信息。

第一，当务之急是各级政府应新建或是利用现有政务信息网络来承担信访信息系统的任务，因此需要信息处理、分析方面的专门人才。可先通过信访预警信息管理实践和培训，培养和提高相关管理人员的预警意识，使其具有发现信息、收集信息、研究信息，并善于运用先进信息手段传递信息和沟通信息的能力。

第二，信访部门还应配备人力资源信息系统，建立信访预警信息管理人力资源库，提供人力支持。全面建立村情民情档案，运用计算机平台，对社情民意有一个总体的掌握；建立矛盾纠纷多元化解机制，在乡村和城市社区、在居委会和街道办事处，设立专门的信访调解专员队伍；实行信访代理制度，建立城乡的信访代理专员队伍；在全社会实行重大事项的信访评估，设立信访评估机构，建立信访评估机构并建立相应的机制，严格信访评估纪律，这是把信访前置，实现矛盾前馈的重要方法。

第三，将信访预警纳入日常信访工作，并将信访预警管理信息系统的使用纳入相关工作人员工作绩效的考核中，推进该系统的使用及推广。

第四，信息技术的运用非改革的终点，技术改革非信访改革的目的，因此要防止泛电子化倾向。各级领导要重视信访工作，坚持行政机关负责人信访接待日制度；各部门要善待信访群众，使民怨民情得以合理地释放，及时妥善地解决问题，才能提升社会的和谐度，真正体现信访制度设计的意义。

三、成果的学术创新、应用价值及社会影响和效益

1．学术创新

（1）总体思路突破既有研究模式。本研究充分考量国内外研究现状，并借鉴其有益部分，对国内信访工作和信访制度研究两条主线进行了有机结合。总思路如图1所示：信访要和谐，必须把矛盾化解在萌芽状态，由此产生信访预警理念；而信访相对矛盾激化的事件而言，具有预警功能，把信访工作关口前移，就会更好地发挥其预警功能。其中，必然需要基层信访部门和信访工作者按照规范要求做好信访工作。于是，我们又针对现实中信访初访处置的不规范，提出了信访工作标准化建设和信访信息网络系统建设。

（2）对信访与信访问题的区分有新意。

（3）提出信访和谐概念以及信访和谐理论体系是对信访领域的积极探索。

（4）对信访和谐工作标准的研究有所突破，并对信访工作标准进行实证研究，建立了信访标准体系表。该图表系统由近百个图表组成。

（5）对信访预警的实证性研究有所突破，信访预警指标体系与机制设置理论模型和数学模型已经完成，随后即将进入验证和操作实验阶段。

（6）对信访基本概念的梳理，提出了一组研究信访的新概念，如信访和谐、信访预警、信访工作标准化等。

（7）本研究对信访涉及的主要关系群进行归纳概括，从不同层面、不同视角对这些关系进行分类、梳理、厘清，把握其内在的辩证关系，对处理信访事项，规范信访行为，构建信访和谐大格局具有指导意义。

（8）本研究已经整理出近千个信访词条、形成十多万字的《信访研究词典》初稿，有待后期继续甄别、细化和修改补充。

（9）研究人员及团队的完美组合。本项目组的关键成员既有来自一线的信访工作者，也有关注信访问题多年的理论研究者。两者紧密合作，深入研究并拿出了切实可行的研究成果，从而实现了理论与实践的有机结合，以强大的科研团队组织合力，保证了科研质量的提升。这种团队研究模式在我国信访研究领域具有开拓性意义，效果较好。

（10）本研究注重多学科理论的综合运用和互验，学科建设意义重大。信访工作和问题涉及多层次、多领域，对信访的研究也需要多学科理论支撑，本研究涉及的学科主要有政治学、法学、管理学、社会学、数学、统计学、心理学等。同时，本研究把“信访和谐”和“信访预警”纳入政治学、社会学、管理学、法学、哲学、心理学、统计学等多学科研究视野，必将拓展本问题的研究领域。“和谐”理念的导入和在信访系统的贯彻，对推进和谐社会建设具有重要现实意义；“信访和谐”作为和谐社会建设的重要内容和检验标准，是对和谐社会建设研究的深化和提升。

2．应用价值及社会影响和效益

（1）《中国社会转型期信访问题预警研究》（研究报告）获山东省委书记、副书记等领导批示，山东省信访局领导签阅，信访系统内部文件转发，被政府决策采纳；《中国社会转型期信访问题预警研究》在《理论动态》上发表。

（2）《县级信访工作标准化建设研究报告》得到山东省委副书记、副省长等领导批示。本项目组与实务工作者紧密合作，成果卓著：聊城市高唐县委、县政府把2009年作为“标准建设年”，聊城市临清市委、市政府、信访局研制出信访工作标准体系文本和图表草案；山东省信访局出台了相关文件，按照标准建设要求选取区域进行试点，以推进各项标准的修正和完善。

（3）国家信访局在其刊物《情况交流》中上报了聊城市推进县级信访工作标准化的情况。山东省信访局在2009年选择5个县作为试点单位，试点工作正在有序进行。山东省从2011年开始在全省推行信访工作规范化活动，计划分三个阶段用三年时间完成。2012年，在临清市试点的信访工作标准通过了山东省质量监督局服务标准的认证验收。

（4）信访预警软件设计和应用初步完成。目前，信访预警更多的是一种理念，还没有形成真正的理论研究和科学方法，本研究所做的建模工作将弥补此缺陷。目前正在开发的信访预警软件，将在信访系统推广应用，使信访预警为民主决策、和谐发展服务，使信访部门真正发挥“第二研究室”作用，成为为民解难、预警社会问题的“晴雨表”和“减压阀”。

（5）在该成果的研究过程中，研究者在国家级期刊发表学术论文20余篇，有多篇论文被《新华文摘》、人大复印报刊资料、《人民日报》转载，其中，《信访工作标准化问题研究》被《新华文摘》全文转载。