1.2 概念界定
本项研究以财政分权和地方政府行为为主要研究对象，在展开具体分析之前，有必要首先对什么是财政分权和地方政府，以及如何测度财政分权和地方政府行为这些核心问题进行简要界定。
1.2.1 分权
改革开放以来，我国实施了以“放权让利”为核心特点的经济体制改革，但行政和政治体制一直保持着较为明显的集权(centralization)特色。那么，什么是分权(decentralization)？分权的主要目的是什么？主要有哪些形式？自由市场分权(free market decentralization)、财政分权(fiscal decentralization)、行政分权(administrative decentralization)和政治分权(political decentralization)又存在着哪些异同？显然，澄清这些问题有助于更好地认识和理解中国独特的行政和政治集权下的市场分权和财政分权的本质特性。
目前，还很难给出一个能够得到一致认可的定义以对分权进行确切界定，原因在于不同领域关于分权的内涵并不完全一致。一般而言，分权是指将权力、职能和事务等由中央下放给地方，或者是将决策权分散给较低层级管理主体的过程，广泛应用在企业组织管理学、公共管理学、经济学和政治学等领域，与之相对的是集权。注3 与集权体系不同，一个分权体系中决策主体的范围往往非常广泛，既可能是不同的管理层级和不同部门，也可能是不同的社会团体和个人；每个决策主体都可以依据自身的发展目标和利益动机作出自主决策，但不同的决策主体之间往往存在着信息共享和行为互动(见图1—1)。
图1—1 集权与分权体系的对比
资料来源：维基百科(www.wikipedia.org)。
分权的主要目的在于解决集权所产生的一系列突出问题，通常作为优化和完善国家、政府、社会和经济治理体系的一个重要手段。一般而言，主要包括如下四个目标：
(1)增强决策参与。分权的一个基本原则是权力自主原则或权力下放原则(subsidiarity)，即通过权力的下放和重构，在中央(或较高层级的)与地方(或较低层级的)治理体系之间建立起一种共同责任(co-responsibility)关系，以达到提高整个治理体系的效率和有效性的目的(United Nations Development Programme，1999)。因此，分权被广泛认为是增强基层决策参与和政治民主以及保护公民权利的一个重要手段。
(2)确保多样性。在一个较大的组织体系内，个体之间往往存在较大差异性，而分权不仅可以确保差异个体的决策得到充分体现，亦可较好地满足个体的多样性需求。
(3)提高组织效率。分权可以减少信息不对称性(及其带来的委托代理和道德风险问题)和信息沟通成本，增强组织体系对突发事件的反应能力以及改善服务提供能力，也有助于强化个体间竞争、鼓励个体创新。因此，分权可以作为提高组织效率的一个有效途径。
(4)缓解利益冲突。政治经济学家们普遍认为分权不仅有助于减少中央与地方以及不同地区和不同利益群体之间的权力不平等，也有利于满足不同主体的利益诉求，因此有助于缓解利益冲突。事实上，从各国的发展实践来看，分权尤其是政治分权通常是中央政府化解民族矛盾、地区冲突以及维系国家统一的重要举措。
分权有多种形式。从分权过程来看，可以分为“自上而下(top-down)”式分权、“自下而上(bottom-up)”式分权以及二者的结合。自下而上式分权始于个人、地方或地区，通常强调地方响应(local responsiveness)、增加民主参与和增强政治稳定等政治意图。而自上而下式分权往往始于权力中心(如中央政府)，更多的是出于转嫁负担(如公共服务提供成本和政府债务)的目的。不过，目前最常见也是最重要的分权形式是自由市场分权和政府分权(government decentralization)。
自由市场分权也称为经济分权，是指经济决策完全交由微观经济主体(即家庭和企业)依据自身利益作出，而且市场是完全竞争的并在价格体系的作用下达到均衡(Bailey，1999；Doyle，2005)，一般而言可以通过市场化改革包括私有化和解除市场管制等措施加以实现。政府分权不仅包括权力由中心城市向周边区域的扩散，也包括决策权由上级政府向下级政府的让渡，涉及政治、行政和财政权力的下放，因此可以进一步划分为政治分权、行政分权和财政分权。政治分权旨在赋予公民或选民更大的政治权力，往往通过政治体制变革、政党发展以及增强立法权等方式加以实现。行政分权具体又包含四种形式：(1)分治制(deconcentration)，即将公共职能的决策、筹资和实施等权力由中央政府官员下放给由其直接管理的地方政府官员，是一种最弱的行政分权。(2)委托制(delegation)，即将公共职能的决策、筹资和实施等权力由中央政府下放给并不完全由中央政府控制但对其负责的半自治组织(如公私合伙企业)。(3)授权代理(devolution)，即将公共职能的决策、筹资和实施等权力由中央政府下放给州(或省)政府和地方政府。(4)私有化(privatization)，即将一些公共职能的决策、筹资和实施完全交由民间企业负责。
1.2.2 财政分权
1.概念
财政分权通常是指在一个多级政府框架内，上级政府将一定的征税权和支出权让渡给下级政府的过程，或者说是赋予较低级次的政府一定的财政收支自主权。显然，经济分权(或自由市场分权)是一个国家市场化改革的核心，属于一个国家的经济基础范畴(见图1—2)。政府分权则属于一个国家的上层建筑，其中财政分权构成了政府分权的基础和重要支柱，而且与市场和经济分权的联系最为直接也最为紧密。正因如此，大多数国家的市场化改革都伴随着财政分权化改革甚至是以财政分权化改革作为突破口。事实上，20世纪80年代以来，伴随着经济自由化浪潮，世界各国(无论是发达国家还是发展中国家或转型国家)都将财政分权作为完善政府间财政关系(即中央政府与地方政府以及各级地方政府间财政收支权责关系)、提高政府效率以更好地促进市场经济发展的一个重要手段(Tanzi，1996；Inman and Rubinfeld，1997；Jin，Qian，and Weingast，2005)。
图1—2 各类分权的关系
财政分权的核心涉及财政支出分权和财政收入分权两个方面。财政支出分权属于政府间财政支出责任安排(fiscal expenditure responsibilities assignment)范畴，主要在于明确中央与地方以及各级地方政府之间的事权划分或是支出职能范围的界定。财政收入分权则属于政府间财政收入责任划分的问题，涉及中央与地方以及各级地方政府之间的收入分割、税基与税率的决定权以及税收征管权限配置等安排。理论上讲，财政支出分权与财政收入分权应当匹配，即各级政府的责、权、利应保持一致。但在实践中，由于大量公共支出事务更适合由地方政府承担，而适合由地方政府征收的税种却较为有限注4，因此地方政府往往面临着财力缺口即纵向财政失衡(vertical fiscal imbalance)。为了弥补地方财力缺口、调节地区间财力差异，中央政府以及较高级次的地方政府会建立政府间财政转移支付制度。所以，一国的财政分权体制通常是由财政支出责任安排、财政收入责任安排和政府间财政转移支付制度三部分组成。这样的财政分权体制常被称为财政联邦制(fiscal federalism)注5，我国则称为财政管理体制，也称为预算管理体制(陈共，2009；郭庆旺、赵志耘，2006)。
2.度量指标
研究财政分权经济影响的关键在于能否科学、准确地度量一国的财政分权水平。刻画财政分权水平的指标有很多，例如地方政府的审批预算权、举债权、征税权、公民参与以及影响本辖区财政决策的程度等(赵志耘、郭庆旺，2005)。不过，考虑到指标量化的可行性以及数据的可获取性，已有文献普遍使用的指标主要是基于财政收支数据构造的(见表1—1)。注6
表1—1财政分权的度量指标
续前表
(1)支出指标。
在其开创性的研究中，Oates (1972)首次利用地方政府本级财政支出占全国财政总支出的比重度量财政分权水平。此后，这种方法成为财政分权的标准度量方法，但在不同研究中存在着一些细微差异。目前，较常用的还包括如下3个指标：①地方政府本级财政支出与中央本级财政支出的比值；②人均州(省)本级财政支出与人均中央本级财政支出的比值；③人均州(省)本级财政支出/［人均州(省)本级财政支出+人均中央本级财政支出］。后两类指标主要应用于以一国地方政府横截面(或面板)数据为基础的研究，也有一些研究并没有使用财政支出的人均值而是使用总量概念。
客观上讲，上述指标并没有完全反映出地方政府拥有的财政支出自主权的大小，但提供了一个分权水平的较好近似(特别是对于那些基于一国地方政府的横截面或面板数据的研究而言，由于具有相同的文化、社会和历史背景，因此这些指标具有较好的可比性)；而且构造简单，数据容易获取，因而得到了非常广泛的应用。不过，上述指标实际上反映的仅仅是地方政府在财政支出方面的分权水平。因此，也有很多研究利用财政收入数据来构造财政分权的度量指标。
(2)收入指标。
目前，利用财政收入数据构造的财政分权度量指标主要包括如下7种：①地方本级财政收入占国家财政总收入的比重；②地方本级财政收入与中央本级财政收入的比值；③人均州(省)本级财政收入与人均中央本级财政收入的比值；④人均州(省)本级财政收入/[人均州(省)本级财政收入+人均中央本级财政收入]；⑤地方自有财政收入(地方财政总收入-财政转移支付)占地方财政总收入的比重；⑥地方平均(边际)财政收入留成率；⑦地方税收控制指数。
其中，前4种指标的构造方法与利用财政支出数据的做法完全相同。第5类指标，即地方自有财政收入(地方财政总收入-财政转移支付)占地方财政总收入的比重，则较好地刻画了地方政府的财政自给能力。地方平均(边际)财政收入留成率是Ma(1997)、Lin和Liu (2001)以及Jin等(2005)基于中国财政分权实践(特别是20世纪80年代的财政承包制改革)提出的一种财政分权的度量指标，可以较好地刻画财政分权化改革给予地方政府的财政收入激励的大小，因此后续一些研究常利用这一指标来度量财政激励的强弱(Desai，Freinkman，and Goldberg，2003)。
不过，上述这些指标并没有很好地反映出地方政府真正拥有的收入自主权。因此，OECD(1999)提出一个税收控制指数，以此作为度量地方政府税收自主权的一个重要指标。具体而言，这一指标是依据地方政府在税基、税率以及中央与地方收入分割等方面拥有的决定权的大小构造的一个加权平均指数。不过，OECD(1999)只给出了部分OECD国家1995年的地方税收控制指数，而且完全忽略了税收收入规模的影响，存在着一定偏差。Stegarescu(2005)认为，OECD(1999)给出的地方税收控制指数倾向于高估一些国家的税收分权水平。Stegarescu(2005)在OECD(1999)的基础上进行了改进，不仅考虑了地方政府在税基、税率以及中央与地方收入分割等方面拥有的决定权的大小，还特别考虑了地方税收收入占全国税收收入的比重，给出了一个更为全面的税收分权度量指标，并据此测算出23个OECD国家1965—2001年间的税收分权水平。
(3)其他指标。
上述财政分权度量指标在已有文献中得到了较为普遍的应用。不过，正如Martínez和McNab(2006)指出的，财政分权是多维度的，广泛存在于一国财政事务的方方面面；单独利用财政支出数据或财政收入数据构建的财政分权指标都仅仅反映了一国在财政支出或财政收入方面的分权水平，并不能全面刻画地方政府拥有的财政自主权的大小。而且，很多国家在财政收支责任安排上存在明显的错位和不对称性，因此很多研究主张将财政支出分权指标和财政收入分权指标同时纳入实证模型中以捕捉财权与事权错位及其引发的公共池问题(common-pool problem)注7带来的影响(Jin and Zou，2002，2005；Fiva，2006；Wu and Lin，2010；Jia，Guo，and Zhang，2014；贾俊雪、郭庆旺，2008)。
进而，一些研究指出，纵向财政失衡(vertical fiscal imbalance)可以较好地刻画地方政府财权与事权的不匹配程度，因此可以更好地捕捉一国财政分权体制安排的具体特点(Stein，1999；Rodden，2002；Jin and Zou，2002；Wu and Lin，2010；Jia，Guo，and Zhang，2014)。目前，已有文献主要利用地方纵向财政缺口(vertical fiscal gap，即地方本级财政支出减去地方本级财政收入)与地方本级财政支出(或地方本级财政收入)的比值来度量地方纵向财政失衡程度。也有很多研究直接使用财政转移支付规模，包括绝对规模和相对规模——财政转移支付与地方本级财政支出(或地方本级财政收入)的比值——来刻画地方纵向财政失衡程度。还有少数研究使用(财政支出分权水平-财政收入分权水平)/财政支出分权水平作为地方纵向财政失衡的度量指标，以更好地捕捉财政收支分权的不匹配程度(Sharma，2012；Eyraud and Lusinyan，2013)。注8
除了上述指标以外，还有一些研究使用辖区规模(辖区面积和辖区人口规模)以及辖区数量(绝对数或人均值)来度量财政分权水平——辖区规模越小，辖区数量越多，意味着财政分权水平越高(Oates，1985；Nelson，1987；Halder，2007；Bodman and Ford，2006)。这类指标合理性的一个重要依据是Brennan和Buchanan(1980)提出的“政府分拆假说(government fragmentation hypothesis)”，即财政分权的竞争性影响取决于辖区数量。
目前，国内已有研究使用的财政分权度量指标主要为表1—1中的指标(1)—(8)以及(10)和(11)。不过，鉴于我国中央政府和地方政府的财政收支中还有相当大的一部分属于预算外收支，因此很多研究在构造财政分权指标时，还特别考虑了预算外收支的情况。注9值得注意的是：徐永胜、乔宝云(2012)在Stegarescu(2005)的研究基础上进一步结合财政支出分权的情况，构造了一个财政分权的复合度量指标。具体而言，他们考虑了财政收入水平的分权(用地方财政收入占全国财政收入的比重刻画)、财政收入决定权(对税基和税率的决定权)的分权、财政支出水平的分权(用地方财政支出占全国财政支出的比重刻画)和财政支出支配权(如财政转移支付的支配权)的分权等四个方面，因而可以比较全面地反映财政分权水平。
1.2.3 地方政府
地方政府(local government)是指管理一个国家行政区事务的政府组织的总称，意指地方或地区行政机关，通常对应于中央政府(或联邦政府)而言，有时也称为地方政权(维基百科)。地方政府(尤其是基层地方政府)构成了一个国家政治制度的基础，承担着极为重要的经济、社会和政治管理事务。不同政治体制下的地方政府的自主权往往存在较大差异：在联邦制国家，地方政府向联邦政府授予国防、外交等权力，剩余权力(即未明确授予联邦政府的权力)则完全由地方政府自行支配；单一制国家的地方政府拥有的权力则较为有限(如有限的立法权等)，而且这些权力需由中央政府授予。
由于人口、面积、历史和文化等因素的差异，世界各国的地方政府架构存在较大不同。不过，大多数国家的地方政府特指那些直接负责向居民提供公共服务的较低级次的政府，例如美国的县和县以下政府(包括市和学区政府等)。我国则将中央政府以下的所有政府统称为地方政府。建国初期，我国主要实行的是“中央—大区—省—县—乡镇”和“中央—省—县—乡镇”的纵向政府结构，地区行政公署仅仅作为省级政府的派出机构对县级地方政府事务进行管理。1982年，我国实施了“市管县”行政体制改革，将地区行政公署转变为一级政权机构。目前，除了香港和澳门2个特别行政区以及台湾省以外，我国主要采取的是四级地方政府架构，即省级政府、地市级政府、县级政府和乡镇级政府，每级地方政府在行政上均直接隶属于上一级政府。不过，北京、天津、上海和重庆这4个直辖市以及海南省采取的是三级地方政府架构(即省级政府、县级政府和乡镇政府)。2013年，我国共有31个省级政府(包括4个直辖市、22个省和5个民族自治区)、333个地市级政府(包括286个地级市)、2 853个县级政府(包括872个市辖区、368个县级市、1 442个县和117个自治县)以及40 497个乡镇政府(包括20 117个镇、12 812个乡和7 566个街道办事处)。注10与世界上的大多数国家相比，我国地方政府的级次偏多，结构也较为复杂。
长期以来，我国一直非常重视地方政府在经济社会发展中的作用。注11但在计划经济体制下，地方政府拥有的自主权非常有限，这极大地限制了地方政府发展经济的积极性。1978年改革开放以来，伴随着财政分权化改革的逐步深化，地方政府逐步成为推动我国经济社会发展的一个重要力量。因此，地方政府的利益动机、目标定位和行为选择就成为深刻认识和理解中国财政分权的经济增长效应及其作用机理的关键。
1.地方政府目标
目前，关于地方政府的目标主要有两种观点。一种观点秉承了公共经济学的做法，认为地方政府是“仁慈的(benevolent)”，追求的是辖区居民社会福利最大化；另一种观点则继承了公共选择学派的思想，认为地方政府是一个理性、自利的主体，追求的是自身利益最大化(Buchanan and Musgrave，1999)。注12这两种观点事实上代表两种不同的思维范式——公共经济学秉承的是规范主义思维范式，即从规范角度来看地方政府应该追求公共利益最大化；公共选择学派则属于实证主义思维范式，即从实证角度来看地方政府往往是追求自身利益最大化。现实经济中，地方政府的目标更为复杂，往往需要在公共利益与自身利益之间作出权衡。而且，地方政府的自身利益也是多维度的，不仅包括财政利益和政治利益，还包括寻租和腐败等“个人私利”。
正是由于地方政府存在着自身利益，而且这些自身利益与社会公众利益往往并不一致，因此需要合理设计和安排地方政府治理结构(包括政府组织结构、各级政府的职责、权力和财力配置以及公众参与权利等)，优化地方政府的激励约束机制，以加强对地方政府的有效管理、控制和监督，增强地方政府的责任心，改变其利益动机和目标定位，确保国家战略政策和公共利益得以高效、顺利地实现(王小龙，2006；郭庆旺、贾俊雪，2012)。总体而言，地方政府治理结构主要取决于一国的民主政治体制、行政管理体制和财政管理体制——民主政治体制决定了立法机构和公众对地方政府监督和问责的方式和有效性，行政管理体制和财政管理体制确定了政府组织结构、各级政府的职能、权力和财力配置进而决定了对地方政府的管理和控制效率(郭庆旺、贾俊雪，2012)，其中财政管理体制构成了地方政府治理体系的基础和重要支柱。注13
因此，从政府治理的角度来看，财政分权可以作为规范地方政府行为的一个重要手段。事实上，与第一代分权理论主要从福利经济学视角考察财政分权的经济影响不同，第二代分权理论从政府治理视角出发重点强调财政分权对地方政府的激励和约束作用及其对经济的影响，对于我们深刻认识和理解中国财政分权化改革的经济影响及其作用机理具有重要的启迪作用。注14
2.地方政府行为
政府行为是一个非常宽泛的概念，不仅包括财政收支行为、管制行为、担保行为，也包括寻租和腐败等行为。不过，由于政府的管制行为、担保行为以及寻租和腐败行为等难以准确度量，也缺乏良好的数据，因此本项研究主要考察的是地方政府的财政收支行为，并利用地方政府的财政收支规模和财政收支结构加以刻画。
对于财政收支规模，我们分别利用财政收入比率(即财政收入占GDP的比率)和财政支出比率(即财政支出占GDP的比率)加以度量。总体而言，财政收支规模可以较好地度量财政集中度(即政府通过各种财政收入手段集中的社会经济资源或国民收入的程度)，反映了政府对经济社会资源的使用和支配规模以及对宏观经济的调控能力和力度，因此可以较好地刻画政府干预经济的程度；财政支出结构是指各类财政支出占财政总支出的比重，也称财政支出构成，直接关系到政府动员社会资源的程度，可以较好地反映政府正在履行的重点职能以及变化趋势(陈共，2009；郭庆旺、赵志耘，2006)。不同的财政支出分类方法形成了不同的支出结构，目前主要有基于编制预算的统计分类和基于经济分析的理论分类两种。就基于编制预算的统计分类而言，2007年，我国进行了财政支出分类改革，遵循国际通用做法，采取了职能分类法和经济分类法；之前，则主要采用的是按支出用途和费用类别分类。(1)按照职能分类法可以将财政支出划分为一般公共服务、国防、公共安全、教育、科学技术、社会保障与就业以及医疗卫生支出等；(2)按照经济分类法可以将财政支出划分为经常性支出、资本性支出和净贷款等；(3)按照支出用途可以将财政支出划分为补偿性支出(如企业挖潜改造资金)、积累性支出(如基本建设支出)和消费性支出(如抚恤和社会福利救济费以及行政管理费)等；(4)按费用类别可以将财政支出划分为经济建设费、社会文教费、国防费、行政管理费和其他支出。
就基于经济分析的理论分类而言，主要包括按经济影响分类、按经济性质分类和按公共服务领域分类。(1)按经济影响可以将财政支出划分为消费性支出(如国防支出、安全支出和环境保护支出等)和基础设施支出(如道路交通等经济基础设施支出以及教育和医疗卫生等社会基础设施支出)，前者可以直接影响家庭效用，因此直接纳入到家庭效用函数中，后者则会提高企业的生产能力，因此直接纳入到企业生产函数中(Arrow and Kurtz，1970；Barro，1990；Turnovsky and Fisher，1995；贾俊雪、郭庆旺，2010)。还有一些研究将财政支出划分为生产性支出和非生产性支出，但对于什么是生产性支出的认识在不同时期有所不同。例如，Summers和Heston(1988)就将教育支出视为非生产性支出；Devarajan，Swaroop和Zou(1996)则依据实证结果来划分生产性支出和非生产性支出——在他们的研究中，生产性支出是那些我们经常认为是非生产性的支出(如安全支出)。(2)按经济性质可以将财政支出划分为购买性支出(即政府从民间部门购买商品和服务并由政府直接使用的支出)和转移性支出(包括社会保障支出、财政补贴支出、捐赠支出和债务利息支出等)，前者体现的是政府市场性再分配活动，后者则刻画了政府非市场性再分配活动。(3)按公共服务领域可以将财政支出划分为维持性支出(即确保国家机器正常运转的支出，包括行政管理支出以及公共秩序和安全支出等)、经济性支出(即政府直接参与生产和投资活动的支出，如基础设施投资)和社会性支出(即提高国民素质、健康水平和福利水平以及消除贫困等方面的支出，包括教育支出、医疗卫生支出和社会保障支出等)。
财政收入结构是指各类财政收入占财政总收入的比重，能够较好地反映出不同收入形式的相对重要性，更为重要的是可以反映出一个国家财政收入体系的规范性和可持续性。目前，主要有两种收入划分方法：(1)将财政收入划分为无偿收入(预算内收入、预算外收入和货币创造收入)和有偿收入(公债收入)；(2)将财政收入划分为税收收入和非税收入(包括行政事业收费、政府性基金和罚没收入等)。不过，这两种划分方法都存在着划分依据不够清晰、太过笼统的弊端，并不能很好地澄清不同收入形式的根本差异之所在。
最近，国家发展改革委价格司和中国人民大学联合课题组(2013)提出了一个很好的收入划分视角，即按照政府获取收入的依据和手段(即政府为什么或者说凭借什么能够取得财政收入)进行收入划分。他们将政府获取收入的依据划分为三类(即国家政治权力、财产权利和国家信用)，据此将财政收入划分为依据政治权力获取的收入、依据财产权利获取的收入和依据国家信用获取的收入等三类(见图1—3)：(1)政治权力是政府获取财政收入最重要也是最基本的依据，据此获取的财政收入往往具有明显的强制性，税收、行政收费以及罚款和没收收入可归为这类收入，其中税收是最典型的这类收入。(2)财产权利，即政府将其拥有的国有资产和资源的产权或使用权转让(或让渡)给民间经济主体，亦是政府获取收入的一个重要手段，事业性收费、国有资产经营和转让收益以及土地出让金等可归为此类收入。(3)国家信用，即政府与民间经济主体建立起债务债权关系或公众信任，也是政府之所以能够获取收入的一个原因，此类收入包括公债收入、彩票发行公益金和赠与收入等。
图1—3 财政收入划分(政府获取收入的依据及手段视角)
资料来源：国家发展改革委价格司和中国人民大学联合课题组(2013)。
不过，目前我国尚缺乏较为完整的地方政府债务的跨时数据，因此本项研究主要关注地方政府的预算内外收入。注15鉴于税收收入在财政收入体系中的重要性以及地方政府对土地出让金的高度依赖性，我们将地方政府的税收收入行为和土地财政行为作为研究重点。注16