第一章 城市居民最低生活保障

陕西省1995年开始进行城市居民最低生活保障（以下简称城市低保）试点，2002年实现“应保尽保”,2010年全年实施城市低保86.37万人，支出保障金22.56亿元。

第一节 城市低保制度

陕西省从1995年初开始进行建立城市低保制度试点，1997年2月宝鸡市在全省率先试行城市低保制度。全省城市低保制度的整体推进大体经历了试点探索、典型引路—整体推进、建章立制—健全完善、全面覆盖—规范管理、巩固提高四个阶段，1997～2010年，全省累计享受城市低保的人数为766.65万人次，支出保障金96.46亿元。

一、试点探索、典型引路（1995～1997年9月）

1994年，第十次全国民政会议提出建立城市低保制度后，1995年2月，陕西省民政厅发出《关于转发民政部〈关于召开城市最低生活保障线工作座谈会和开展失业救济调查的通知〉的通知》（陕民救发〔1995〕74号），提出陕西省城市最低生活保障工作在宝鸡市和西安市试点，待取得经验后逐步推开。1997年2月，宝鸡市政府下发了《宝鸡市城市居民最低生活保障试行办法》（宝政发〔1997〕11号），经过试点，首批纳入城市低保的有191户、523人，年发放保障金56万元。与此同时，西安市也完成了调查摸底、最低生活保障线测定、实施办法起草等基础性工作。当时，尽管试行城市低保制度的仅限两个区，且保障面较窄，标准不高，但形成了陕西城市居民最低生活保障制度的雏形。省民政厅及时总结了宝鸡市、西安市的调查摸底和试点工作经验，并在全省推广。

二、全面推进、建章立制（1997年9月～1999年10月）

1997年9月，国务院召开电视电话会议，发出《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》（国发〔1997〕29号）。为贯彻中央通知精神，陕西省根据省情确立了“小范围、低标准、先启动、后完善”的工作思路，着力抓了各地城市低保实施办法的出台和启动实施工作。1998年7月，陕西省人民政府下发了《关于在全省建立城市居民最低生活保障制度的通知》（陕政发〔1998〕34号），做出分两步走的安排部署：1998年年底前，各设区市和县级市全部建立城市低保制度，县政府所在地的镇一半以上建立城市低保制度；1999年年底以前，全省县政府所在地的镇全部建立起城市低保制度。1999年7月，陕西省民政厅、财政厅联合制定发布了《陕西省城市居民最低生活保障制度实施办法》，对保障对象的条件，保障标准的确定，保障金的申请、审批、发放，保障资金的来源和优惠配套政策等做了明确规定，使陕西省城市低保制度建设初步迈入规范化的轨道。

三、规范完善、实现应保尽保（1999年10月～2002年年底）

1999年10月，国务院《城市居民最低生活保障条例》颁布；2002年1月11日，省长程安东签署并发布了《陕西省实施〈城市居民最低生活保障条例〉办法》，标志着陕西省城市低保工作全面走上了法制化、规范化的轨道。2001年9月18日至19日，国家民政部在北京召开了全国城市居民最低生活保障工作会议，就如何贯彻落实国务院总理朱镕基的指示精神，做好城市低保工作进行安排，提出了加大工作力度，尽快实现“应保尽保”的目标任务。随后，国务院办公厅下发了《关于进一步加强城市居民最低生活保障工作的通知》。为落实中央指示精神，中共陕西省委、省政府先后召开了现场会、省长办公会、城市低保工作专题会进行了安排部署。中共陕西省委九届八次全体会议明确提出“各级政府要把完善社会保障体系作为一项基本工作，切实抓紧抓好。要本着‘人人无饥寒’的总体要求，建立以最低生活保障线为基础的社会安全保障体系。要以市县为主体全面建立最低生活保障制度，把符合条件的城市贫困居民都纳入最低生活保障范围，切实做到应保尽保”。同时规定：各级财政在每年的预算中要优先安排低保所需资金，并纳入财政专户管理，保证资金专款专用。市、县财政必须在预算内留有不低于可用财力的2%和1%作为低保专项资金，剩余的资金缺口由省财政通过转移支付予以弥补。全省各级民政部门认真贯彻落实省委和省政府的要求，采取各种行之有效的措施，确保了应保尽保任务的完成。1999年3月16日，陕西省民政厅向全省印发省长程安东撰写的《加大力度，狠抓落实，全面建立城市居民最低生活保障制度》一文，引起各级政府高度重视，各地结合贯彻中、省有关文件精神，加大建立城市低保力度。截至2002年年底，全省城市低保人数已由2001年的32.73万人增至71.99万人，同比增加120%；全年发放低保金3.37亿元，比2001年的1.08亿元增加了212%，在当时保障标准下，基本实现了“应保尽保”的目标。

四、规范管理、巩固提高（2003年1月～2010年年底）

2003年以后，陕西省城市低保工作的重点逐步转移到规范管理、逐步提高低保对象补助水平方面。为了加强对城市低保工作的规范化管理，2005年4月，省政府召开了“全省完善低保资金管理工作会议”，同年8月，又在铜川市召开了“全省城市低保规范化管理工作现场会”，随后陕西省民政厅下发了《关于进一步规范城乡低保工作的通知》（陕民办发〔2008〕126号），就低保资金监管、分类施保制度的建立完善、低保对象的审核复查、保障标准评价体系的建立等方面提出了要求。在全面推行城市居民最低生活保障制度的同时，为了解决在享受低保后生活仍有困难的部分城市困难群众的基本生活问题，2004年4月，陕西省民政厅下发了《关于对城市低保对象实行“分类施保”有关问题的通知》（陕民发〔2004〕25号，以下简称《通知》），按《通知》要求，各地对城市低保对象中的“三无人员”（无生活来源，无劳动能力，无法定赡养人、抚养人或扶养人）、70周岁以上老年人、重度残疾人、丧失劳动能力的危重病人、非义务教育阶段学生及单亲家庭等六类人员适当提高了低保补助标准。从2004年至2010年，全省享受“分类施保”补助的城市低保对象共计113.95万人，支出“分类施保”补助资金3.39亿元。另外，省政府办公厅还于2005年下发了《转发省财政厅、民政厅关于做好城市居民最低生活保障家庭冬季取暖工作意见的通知》（陕政办发〔2005〕103号），各地按规定对城市低保家庭每年冬季给予每户200元的冬季取暖补贴。2005～2010年，省财政共下拨各地城市居民最低生活保障家庭取暖补助资金1.09亿元。2006年以来，陕西省委、省政府多次召开会议，专题研究解决低收入群体基本生活问题，按中央要求逐步落实了低保对象每人每月增发的67元物价补贴。2010年当年支出城市低保对象物价补贴5786.7万元。2008年，省民政厅下发了《陕西省城乡居民临时救助暂行办法》（陕民发〔2008〕52号），将生活保障的范围扩大到了低保边缘家庭。

2007年，省政府将城市低保工作列入“2008年民生八大工程”40个项目规划之一。通过全省各级民政和有关部门的共同努力，陕西省城市低保保障人数和保障资金逐年增加，保障范围不断扩大。截至2010年年底，全省已累计保障城市低保对象766.65万人次，支出保障金96.46亿元，2010年当年保障城市低保对象86.37万人，支出保障金22.56亿元，保障对象也从建制初期的以“三无”人员为主转为以在职职工、退休人员、失业人员和其他保障对象为主，保障范围由县政府所在地的镇扩大到了所有非农业人口，确保了全省城市低收入群体的基本生活。

第二节 城市低保措施

一、工作机构和队伍

陕西省各级党委、政府为了强化对城市居民最低生活保障工作的领导，省、市、县三级普遍成立了领导小组，并建立起“政府领导、民政主管、部门配合、社会参与”的领导体制和工作机制。省政府于1997年成立了“城市居民最低生活保障工作领导小组”，各地随后也都相应成立了领导机构。2002年，省民政厅设立了城市居民最低生活保障处（2007年改为最低生活保障处，2009年改为社会救助处），市、县（区）设立了低保科、股，各乡镇（街道）和社区确定了专职工作人员。2010年，全省城市低保队伍已发展到3000多人，形成了“三级管理”“四级服务”的工作网络。同时，各地还广泛实施了目标责任制，采取部门单位包片、党员干部包户的办法，切实帮助城镇贫困群众解决生活困难。

二、资金筹措机制

在及时分配中央财政通过转移支付补助的城市低保资金的同时，陕西省建立了科学、合理的省、市、县三级低保资金筹措机制，明确了各级财政应负担资金的量化指标。2002年3月19日，陕西省人民政府办公厅下发的《关于进一步加强城市居民最低生活保障工作的通知》（陕政办发〔2002〕22号）规定：“地级市财政按不低于可用财力的2%安排低保资金，县级财政按不低于可用财力的1%安排低保资金，不足部分由省上全盘兜底。”1997～2010年，全省共发放低保金96.46亿元，其中中央财政转移支付63.34亿元，省财政支付7.65亿元，市县财政支付25.47亿元。同时，为了解决陕南、关中部分市、县工作经费不足的问题，省财政自2005年起每年拿出150万元用于这些市、县的工作经费补助。为缓解城市低保对象冬季取暖困难，2005年起，省财政每年拿出2639万元，市、县财政配套4096万元给城市低保家庭每户每个取暖季补助200元取暖费。在保障资金筹集上，除了各级财政投入外，各地还积极探索了社会捐助等形式的资金筹集方式。

三、省级相关部门救助保障职责

2003年3月19日，陕西省人民政府办公厅下发的《关于进一步加强城市居民最低生活保障工作的通知》（陕政办发〔2003〕22号）要求：“各有关部门要各司其职，各尽其责，加强协作和配合，及时研究解决工作中出现的问题。民政部门要做好城市居民最低生活保障制度的组织实施工作；财政部门要保证最低生活保障资金按时足额到位，加强资金的监督管理，并安排必要的工作经费和人员经费；劳动保障部门要与民政部门共同做好各项保障措施的衔接工作。要认真落实最低生活保障对象在住房、医疗、子女教育、税收、水、电、煤气等方面的社会救助政策。要转变最低生活保障对象单纯依靠政府救济的观念，鼓励和帮助他们自谋职业，自食其力，逐步改善生活状况。同时，要广泛动员社会力量，积极开展扶贫济困送温暖活动，形成全社会互助互济的良好风尚。”2002年4月28日，省民政厅、省总工会联合下发《关于共同做好城镇职工最低生活保障工作的通知》（陕民办发〔2002〕79号），使低保政策在困难企业和困难职工中得到较好落实。2006年12月14日，省民政厅、劳动和社会保障厅、财政厅联合下发了《关于在我省实行城市低保对象“渐退帮扶”有关问题的通知》，就建立城市低保制度与促进就业联动机制，鼓励城市低保家庭中就业年龄内、有劳动能力人员实现就业再就业做出12项规定，使城市低保家庭生活状况得到显著改善。2004年，省建设厅、民政厅等五个部门联合转发了国家建设部等五部局《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》，初步缓解了低保家庭住房困难；同年，省司法厅、民政厅等九个部门联合转发国家司法部等九部局《关于贯彻落实〈法律援助条例〉切实解决群众打官司难问题的意见》，对低保对象实行法律援助。另外，对城市低保家庭普遍开展医疗救助活动，并逐渐扩大了救助范围，加大了救助力度；对考入大学的低保家庭子女开展了形式多样的教育救助活动。省委、省政府还从全省困难群体多，城市低保不可能解决困难职工的所有问题出发，动员党政机关干部与困难群众结对帮扶，进一步解决了保障对象的生活困难问题。

四、评审监督体系

2002年3月23日，陕西省人民政府办公厅下发《关于成立城市低保督查工作领导小组的通知》（陕政办函〔2002〕43号），按照通知精神，省、市、县各级均成立了城市低保督查工作机构。各地民政部门在工作中始终坚持“四公开、三公布、四监督”（四公开即保障对象公开、保障标准公开、补助金额公开、申请程序公开；三公布即申请公布、审核公布、审批公布；四监督即群众监督、社会监督、舆论监督、纪检监督）的做法，严格执行“户主申请、入户调查、张榜公布、乡镇（街道）审核、县区民政局审批”的工作程序，充分发挥社区群众评议小组的作用，确保了低保对象的准确、客观。同时，设立低保热线电话，随时接受政策咨询，对低保申报、审批过程中的违法违纪行为进行举报，时刻将低保工作置于群众和社会监督之下，确保低保工作公平、公正、公开。

五、社会化发放体系

在城市低保资金实行专户管理的基础上，2005年，按照省政府要求，省财政厅、民政厅、审计厅、农村信用合作社共同下发了《关于城市居民最低生活保障资金统一由省农村信和系统代理发放有关问题的通知》（陕财办社〔2005〕23号），按照通知要求，从2005年5月1日起各级财政部门原在有关银行设立的“低保”资金财政专户统一改在省农村信用联社系统设立，城市低保金由其网点代理发放。至2010年底，全省所有县（市、区）均实行了城市低保金社会化发放，这样既减轻了基层工作压力，提高了工作效率，又有效防止了虚报冒领、私自挪用、营私舞弊等不良现象的发生。