第一条 【立法目的和立法依据】

为了规范不动产登记行为，保障不动产权利人的合法权益，根据《中华人民共和国物权法》，制定本条例。

【说明】

本条是关于立法目的和立法依据的规定。

在立法目的上，本条特别强调：（1）规范不动产登记行为，为不动产登记机构从事登记行为提供统一的法律依据，确保登记行为在程序上具有合法性，在结果上具有正当性；（2）最大限度地保护不动产权利人的合法权益，一方面通过设置合理的申请、异议、查阅等程序，来保障权利人应有的程序权利，另一方面通过规范不动产行为来实现权利人的实体利益。

在立法依据上，本条特别突出了《物权法》。《物权法》第10条第2款规定：“国家对不动产实行统一登记制度。统一登记的范围、登记机构和登记办法，由法律、行政法规规定。”这为本条例的制定提供了重要的立法依据。就此而言，本条例是《物权法》的下位法，主要服务于《物权法》中的不动产物权制度，是物权法制不可分割的部分，在这种架构中，本条例的规定不能与《物权法》抵触，《物权法》有明确规定的，本条例也没有必要重复规定。

【理由】

本条对立法目的的界定与目前的不动产登记规章基本相符，如国土地资源部颁布的《土地登记办法》第1条就把该规章的目的定为“规范土地登记行为，保护土地权利人的合法权益”，能反映不动产登记的实践规律。同时，这种界定也与不动产登记的法律属性相符，即不动产登记既是登记机构主导的行为，同时又对民事主体不动产权属产生重要影响，针对前一属性，条例应侧重于规制，促进登记机构依法行为；针对后一属性，条例应侧重于保护，维持主体的正当财产权益。

此外，与《房屋登记办法》第1条不同，本条未将“维护不动产交易安全”作为立法目的，原因主要在于：（1）只要能落实“规范不动产登记行为，保障不动产物权人的合法权益”的立法目的，自然就能维护不动产交易安全，把“维护不动产交易安全”列为立法目的，似乎同义重复。（2）在不动产登记制度涉及的领域中，除了与交易安全紧密相关的依法律行为的不动产物权变动，还有非依法律行为的不动产物权变动，如盖房自住、继承房屋等，它们也应受保护，若立法目的撇下它们而强调“交易安全”，恐怕有失平衡。

在立法根据上，尽管《土地管理法》、《城市房地产管理法》等法律也涉及不动产登记事宜，但它们均不是专门调整不动产物权的法律，也不像《物权法》第10条第2款那样强调“国家对不动产实行统一登记制度”，还强调“统一登记的范围、登记机构和登记办法，由法律、行政法规规定”。故而，与现行的不动产登记规章不同，本条例没有将《土地管理法》、《城市房地产管理法》等法律作为立法依据。

【立法例】

《物权法》第10条第2款：“国家对不动产实行统一登记制度。统一登记的范围、登记机构和登记办法，由法律、行政法规规定。”

《土地登记办法》第1条：“为规范土地登记行为，保护土地权利人的合法权益，根据《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》，制定本办法。”

《房屋登记办法》第1条：“为了规范房屋登记行为，维护房地产交易安全，保护权利人的合法权益，依据《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》、《村庄和集镇规划建设管理条例》等法律、行政法规，制定本办法。”