第二节 公文眉首格式

公文眉首，又叫文头，也叫公文版头。公文眉首由发文机关标识、公文份数序号（印刷顺序号）、秘密等级和保密期限、紧急程度、发文字号、签发（会签）人、红色反线（间隔横线）等要素组成。

一、发文机关标识

发文机关标识位于公文眉首的上部，居中排列。发文机关标识由发文机关全称或规范化简称后面加“文件”组成，如《××省人民政府文件》，特定公文可只标识发文机关全称或规范化简称。

《办法》规定：“发文机关标识应当使用发文机关全称或者规范化简称；联合行文，主办机关排列在前。”

按照《格式》的规定，发文机关标识“由发文机关全称或规范化简称后面加‘文件’组成；对一些特定的公文可只标识发文机关全称或规范化简称。发文机关标识上边缘至版心上边缘为25mm。对于上报的公文，发文机关标识上边缘至版心上边缘为80mm。如需标识公文份数序号、秘密等级和保密期限以及紧急程度，可在发文机关标识上空2行向下依次标识。”

《格式》还规定，发文机关标识推荐使用小标宋体字，用红色标识。字号由发文机关以醒目美观为原则酌定，但一般应小于22mm×15mm（高×宽）。

联合行文时应使主办机关名称在前，“文件”二字置于发文机关名称右侧，上下居中排布；如联合行文机关过多，必须保证公文首页显示正文。

在同一机关可有不同规格的发文机关标识。如既有以《×××（机关名称）文件》命名的发文机关标识，也有以《×××（机关名称）》命名的。不同的发文机关标识有不同的适用对象和行文方向，也有不同的格式要求。在国务院的发文机关标识中就有《国务院文件》、《中华人民共和国国务院》等多种。

联合发文的发文机关标识应把参与发文的机关都排上，并把主办单位排在首位，如：

××省民政厅××省统计局

××省计划经济委员会

××省卫生厅

××省教育委员会

××省公安厅

××省财政厅

××省人口普查领导小组

××省残疾人福利基金会

××省盲人聋哑人协会文件

×民〔20××〕3号

排在最上面的“××省民政厅”是本文的主办单位。

二、公文份数序号（印刷顺序号）

公文份数序号又称份号，是指依据同一文稿印制若干份时每份在总印数中的顺序编号。

《办法》规定：“涉及国家秘密的公文应当标明密级和保密期限，其中，‘绝密’、‘机密’级公文还应当标明份数序号。”

《格式》规定：“公文份数序号是将同一文稿印制若干份时每份公文的顺序编号。如需标识公文份数序号，用阿拉伯数码顶格标识在版心左上角第1行。”

过去曾规定用七位阿拉伯数字标注，一份公文一个号。如一份文件总印数是1000份，可按顺序从0000001号编到0001000号。《办法》和《格式》都没有规定要用几位阿拉伯数字，应根据公文的总印数来决定编几位阿拉伯数字。但至少要有两位数，即从“01”至“99”。

份数序号的位置在版心左上角第1行处，顶格书写。也就是天头下边缘，距公文上页边37mm处下面第1行。

使用公文份数序号的目的是为了便于文件的统计、处理、回收等。凡编了公文份数序号的文件，这个份号就可以同时成为某一个收文机关的固定号。也就是说，以后就可以把每种文件的相同份号固定发给某一个收文机关，这就给收退文件创造了极为便利的条件。

三、发文字号

《办法》规定：“发文字号应当包括机关代字、年份、序号。联合行文，只标明主办机关发文字号。”

《格式》规定：“发文字号由发文机关代字、年份和序号组成。发文机关标识下空2行，用3号仿宋体字，居中排布；年份、序号用阿拉伯数码标识；年份应标全称，用六角括号‘〔〕’括入；序号不编虚位（即1不编为001），不加‘第’字”。“发文字号之下4mm处印一条与版心等宽的红色反线。”

发文字号是公文的特殊标志，就像一个人有名又有字、有号一样，是姓名的补充。有了发文字号，就便于对收文和发文分类登记和分送，也便于查找引用，还便于收文机关与发文机关直接联系。因此，正确地编写发文字号对于迅速准确地处理公文是有实际意义的。

（一）发文字号三要素

发文字号由发文机关代字、发文年份和该年的发文顺序号组成。如国务院的“国发〔2010〕1号”，“国”是国务院的代字，“〔2010〕”是发文年份，“1号”是国务院2010年的发文顺序号，即表明这一文件是该年度国务院发出的第1号文件。

1．发文机关代字

在选用机关代字时，要选用能够反映本机关本质属性的代字，避免与相近机关混淆。如有工业局，又有工商行政管理局，都选“工”作为机关代字就容易混淆，可分别用“工”、“工商”以区别。

同类机关的发文机关代字可以有不同的设计思路。如就全国各省、自治区、直辖市政府的机关代字而言，设计思路主要有以下两种。

一是“×政”。如“豫政”是河南省人民政府公文的机关代字，“云政”是云南省人民政府公文的代字。

二是“×府”。如“粤府”、“渝府”则分别是广东省政府和重庆市政府公文的机关代字。

发文机关代字不要过于复杂，只用一两个字把发文机关表示出来即可。最多不要超过5个字。有的除注明发文机关的代字外，还注明主办部门的代字，那是为了便于工作联系和公文的分类管理，如“豫教计”，“豫”是河南，“教”是教育厅，“计”是计财处，一看这个机关代字就知道这份公文是由河南省教育厅计财处主办的。如果收文机关对公文中的有关问题弄不明白，就可以直接与计财处联系。

有的机关代字还缀以公文用途，如“豫政任”，“任”表明这是河南省人民政府任免干部的公文。

2．发文年份

发文年份要用阿拉伯数码，要写完全，如“2010”不要写成“10”。年份要用六角括号“〔〕”括入，不允许用圆括号或方括号。因为一旦用了圆括号或方括号就会给公文引用带来不便。

3．发文顺序号

发文顺序号也用阿拉伯数码书写，不编虚位（即1不编为001），不加“第”字。

（二）发文字号的种类

发文字号有以下两种。

1．规范型

规范型即机关代字+发文年份+发文顺序号。如上例“国发〔2010〕1号”即是，这是比较规范的一种。

2．由发文机关灵活酌定型

由发文机关灵活酌定型即只有发文顺序号。如“命令（令）”、“会议纪要”、“工作信息”、“简报”等文种，其发文字号没有统一的规定，可由发文机关酌定。

从公文处理的实际情况看，其灵活性表现在以下三个方面。

（1）构成要素灵活。规范型的发文字号是“机关代字+发文年份+发文顺序号”这3个要素。酌定型的往往只有1个或2个要素，如：

中华人民共和国国务院令

第570号

《气象灾害防御条例》已经2010年1月20日国务院第98次常务会议通过，现予公布，自2010年4月1日起施行。

总理 温家宝

二〇一〇年一月二十七日

气象灾害防御条例（略）

（引自《国务院公报》2010年第4号）

本例发文字号只有发文顺序号“570号”一个要素。而下面这份命令则又有不同。

中华人民共和国交通部令

2009年第9号

《关于修改 <中华人民共和国航道管理条例实施细则>的决定》已于2009年5月27日经第5次部务会议通过，现予公布，自公布之日起施行。

部长 李盛霖

二〇〇九年六月二十三日

关于修改《中华人民共和国航道管理条例实施细则》的决定（略）

（引自《国务院公报》2010年第4号）

本例的发文字号由年份“2009年”和顺序号“第9号”共两个要素组成。

（2）数码使用灵活。按照《格式》的规定，规范型发文字号的“年份、序号用阿拉伯数码标识”，灵活型则不受此限，如：

中华人民共和国主席令

第一号

根据中华人民共和国第十届全国人民代表大会第一次会议的决定，任命温家宝为中华人民共和国国务院总理。

中华人民共和国主席 胡锦涛

二〇〇三年三月十六日

（引自《国务院公报》2003年第11号）

前两例的顺序号用的都是阿拉伯数码，本例的顺序号“第一号”用的却是汉字。

（3）顺序号连贯与否灵活。国务院令的顺序号是连贯的，不因年度更新、政府换届、领导人的更替而中断，是一直编下去的。但中华人民共和国主席令的顺序号却并非如此，是因应着换届而重新排号。交通部的令号又有不同，是按年度编号，随着年度的更新而更新。

（三）发文字号的位置

发文字号的位置按照规定有以下三种标注样式。

1．在发文机关标识正下方

下行文的发文字号标在发文机关标识正下方空2行处，用3号仿宋字，居中排列。这是最常见的一种标注方式。

2．发文字号与签发人左右对称

上行文需注明签发人姓名时，把发文字号由居中移至左侧，签发人姓名放在右侧，二者对称。

3．对一些特定的公文可酌情处理

平行文的发文机关标识是《×××（机关名称）》，由于间隔横线（平行文叫武文线）紧挨着发文机关标识，发文字号可标在间隔横线（武文线）的右下方。

（四）联合发文时只标注主办机关发文字号

联合发文时只写公文主办单位的发文字号。如××省民政厅、公安厅等十个单位联合发文，其中民政厅是主办单位，其余九个单位都是协办单位，只标注民政厅的发文字号即可。用联合编号或将各联合发文机关的发文字号一一列出是不对的。

四、签发（会签）人

《办法》规定：“上行文应当注明签发人、会签人姓名。其中，‘请示’应当在附注处注明联系人的姓名和电话。”

《格式》规定：“上报的公文需标识签发人姓名，平行排列于发文字号右侧。发文字号居左空1字，签发人姓名居右空1字；签发人用3号仿宋体字，签发人后标全角冒号，冒号后用3号楷体字标识签发人姓名。

如有多个签发人，主办单位签发人姓名置于第1行，其他签发人姓名从第2行起在主办单位签发人姓名之下按发文机关顺序依次顺排，下移红色反线，应使发文字号与最后一个签发人姓名处在同一行并使红色反线与之的距离为4mm。”

为了表明对公文内容负责，防止弄虚作假，便于查明责任，按规定，下级机关上报给上级机关的公文，业务主管部门上报给领导机关的公文，都应注明签发（会签）人，以示负责。

（一）签发（会签）人的书写位置

签发（会签）人的位置按规定应这样处理，即把位于发文机关标识正下方的发文字号向左移，让出右边的位置标注签发（会签）人姓名，使发文字号与签发（会签）人在红色反线上左右对称，如：

××市卫生局文件

×卫〔2010〕×号

签发人：王××

（二）需要注意的问题

1．上行文必须注明签发（会签）人

上行文必须注明签发（会签）人，平行文、下行文无须注明签发（会签）人。

2．签发人的位置

签发人的书写位置必须在红色反线（间隔横线）右上方，不能在红色反线（间隔横线）以下（信函式公文除外）。

3．签发（会签）人的标识

“签发（会签）人”用3号仿宋体字，后标全角冒号；冒号后用3号楷体字标识签发人姓名。

五、秘密等级和保密期限

《格式》规定：“如需标识秘密等级，用3号黑体字，顶格标识在版心右上角第1行，两字之间空1字；如需同时标识秘密等级和保密期限，用3号黑体字，顶格标识在版心右上角第1行，秘密等级和保密期限之间用“★”隔开。”

秘密等级简称密级，分绝密、机密、秘密三种。由发文机关根据公文内容涉及国家和组织机密的程度划定。绝密公文在印刷、传递、保管时都有严格的规定，只限于必须接触的人才能接触。对秘密以上的公文，要设专人或专门机构统一收发和保管，如机要秘书、机要室等。特别重要的绝密公文，除在封套上标明“绝密”字样外，有时还写明某某领导人“亲启”，其他人不得擅自拆封。凡属密件，外发时由机要交通传递。

秘密等级的划分要本着实事求是的原则，按公文内容和有关规定办事，该加密的一定要加密，不该加密的也不要故弄玄虚。

根据《国家秘密保密期限的规定》，国家秘密的保密期限，除有特殊规定外，绝密级事项不超过三十年，机密级事项不超过二十年，秘密级事项不超过十年。

保密期限在一年及一年以上的，以年计；保密期限在一年以内的，以月计。

国家秘密的保密期限，自标明的制发日起算；不能标明制发日的国家秘密，自通知密级和保密期限之日起算。

保密期限的具体标志方式分为以下四种。

1．保密期限在一年及一年以上的，采用以下方式标志：

“机密★5年”

表示此件为机密级国家秘密，自密件产生之日起满五年后解密。

2．保密期限在一年以内的，采用以下方式标志：

“机密★6个月”

表示此件为机密级国家秘密，自产生密件之日起满六个月后解密。

3．保密期限为长期的，采用以下方式标志：

“绝密★长期”

表示此件为绝密级国家秘密，保密期限为长期，只有有关中央国家机关或者其授权的机关才能决定解密。

4．保密期不作标志的，采用以下方式：

“机密★”

表示此件为机密级国家秘密，各有关机关、单位对此件的保密期限可按二十年认定。

六、紧急程度

《格式》规定：“如需标识紧急程度，用3号黑体字，顶格标识在版心右上角第1行，两字之间空1字；如需同时标识秘密等级与紧急程度，秘密等级顶格标识在版心右上角第1行，紧急程度顶格标识在版心右上角第2行。”

公文的紧急程度分为“特急”、“急件”、“限时送达”。其中电报应当分别标明“特提”、“特急”、“加急”、“平急”。

标明紧急程度是为了引起收文机关的特别注意，以保证公文的时效，确保紧急工作的及时处理。但在考虑紧急程度时也应根据情况，实事求是，不但要考虑公文印刷、传递所需的时间，还要给收文机关的收阅留下余地。

值得注意的是，不能随意提高公文的紧急程度。试想，如果所有的公文都注明是“特急件”，收文机关对这许多的特急件还是要一件一件地处理，反而会把真正的特急件耽误了。所以，对公文紧急程度的标注必须严格掌握，不可随意提高或降低。

有的紧急公文不仅要标明紧急程度，还在标题的文种前加以限定，如《关于××的紧急通知》、《关于××问题的紧急请示》等。

凡紧急公文，都要在封套上加盖“紧急”字样的戳记，以利经手人员识别，并优先处理。限时送达的公文要在封套上加盖“务于×日×时前送达”的条戳。

七、红色反线（间隔横线）

红色反线（间隔横线）的作用在于把眉首部分和主体部分隔开。一般放在发文字号之下。党委机关的公文眉首还要在红色反线（间隔横线）中间印一颗红五星。

八、公文眉首常见失误例析

（一）首尾不一致

如某市档案局的一份红头文件，文头是“××市档案局文件”，落款处盖的却是“× ×市档案局××处”的印章。

如某市卫生局的一份红头文件，文头是“××市卫生局文件”，正文结尾处盖的却是“中国共产党××市卫生局委员会”的印章；有时又反过来，党委机关文头加盖行政机关印章。

首尾一致是公文格式最起码的要求。眉首（文头）上的发文机关标识（即发文机关名称）与印章上的发文机关名称必须一致（临时机构由挂靠单位代章时要特别注明“代章”字样）。既然用的是“××市档案局文件”的文头，就应由“××市档案局”盖章。由“档案局××处”代替领导机关盖章或审批下达应当由领导机关审批下达的事项，是行文规则所不允许的。

（二）发文字号不规范

某市档案局的一份通知，其发文字号是：

×档字（2009）第009号

按照新的发文字号规范，该发文字号错误有三：一是“字”、“第”不应再用，应去掉；二是圆括号“（）”应改为六角括号“〔〕”；三是序号“009”不应有虚位，即去掉“00”。

（三）签发人不当

某市政府林业局局长出差在外，由常务副局长在机关主持日常工作。恰在这期间要向市政府上报一份请示，这份请示在经拟稿、审核后要由主持工作的常务副局长代为签发。于是，这位副局长就认为：既然文稿是由我签发的，那在公文眉首签发人位置上署名的理应是我。

按照规范，在公文眉首签发人位置上署名的应当是常务副局长，还是仍署出差在外的局长呢？

关于上行文的签发人能否由副职领导人署名的问题，在《办法》和《格式》里面均没有明文规定，但它却是公文处理实践中亟待解决也应该解决的问题。

《办法》第28条关于公文签发的规定对我们把握这一问题是有启发的：

以本机关名义制发的上行文，由主要负责人或者主持工作的负责人签发；以本机关名义制发的下行文或平行文，由主要负责人或者由主要负责人授权的其他负责人签发。

据此，我们可以初步得出结论：行政机关上行文里面作为格式出现的签发人不能由副职领导人署名，只能依照公文签发的规定，由主要负责人或者主持工作的负责人署名。这里的“主要负责人”当然是指正职（即一把手）；这里的“主持工作的负责人”是指在正职缺位的情况下，由某一副职领导人主持工作（即实际上的一把手）。不能把“主持工作的负责人”理解为一般意义上的副职领导人，因为在一个行政机关里，“主持工作的负责人”只能有一位，而一般意义上的副职领导人在不少行政机关却有多位。

也就是说，在任何情况下，行政机关上行文的签发人署名只能是行政机关的一把手或者事实上的一把手。之所以得出这样的结论是有法律依据的。《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）明文规定：

“国务院实行总理负责制。各部、各委员会实行部长、主任负责制。”

“地方各级人民政府实行省长、市长、县长、区长、乡长、镇长负责制。”

《中华人民共和国国务院组织法》（以下简称《国务院组织法》）规定：

“国务院实行总理负责制。总理领导国务院的工作。副总理、国务委员协助总理工作”。

国务院“各部设部长一人，副部长二至四人。各委员会设主任一人，副主任二至四人，委员五至十人。各部、各委员会实行部长、主任负责制。各部部长、各委员会主任领导本部门的工作，召集和主持部务会议或者委员会会议、委务会议，签署上报国务院的重要请示、报告和下达的命令、指示。副部长、副主任协助部长、主任工作。”

《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》）规定：

“地方各级人民政府分别实行省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长、乡长、镇长负责制。”

“省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长、乡长、镇长分别主持地方各级人民政府的工作。”

在我国内地的所有行政机关按宪法和有关法律的规定都实行的是首长负责制，即一把手负全责。上行文设置签发人格式的目的就是为了表明对公文内容负责。而能对公文内容负全部责任的，在行政机关只有主要负责人一人。因此，上行文的签发人署名只能是行政机关的一把手。

所以，即使在局长出差期间，在签发人格式上署名的仍为出差在外的局长。因为这位在家主持工作的常务副局长不同于《办法》中规定的“主持工作的负责人”。即这位在家主持工作的常务副局长仍是副局长，并不是事实上的一把手，对这份请示承担责任的仍是出差在外的局长。至于在公文制发过程中常务副局长代局长签发文件只是局长的一种授权行为。因此，在上行文公文眉首签发人处仍要署上局长的姓名。

党的领导机关副职领导人能否在公文格式的签发人处署名应不同于行政机关。因为党的机关按《中国共产党章程》的有关规定，实行的是民主集中制。

与行政机关的首长负责制相比，党的机关“实行集体领导和个人分工负责相结合的制度”。就是说，行政机关是一把手负全责，党委机关是集体负责。行政机关的最后决断权在一把手；而党委机关的最后决断权是“必须执行少数服从多数的原则”，党委书记与其他的领导成员一样，也只有一票。党委机关因为是集体负责，上行文的签发人署名就不宜套用只限于机关一把手的定式。