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杨浦区养老护理员队伍建设的成绩、问题与对策

于宁

摘要：随着人口老龄化进程的加速，养老护理员队伍建设在养老服务优化过程中发挥着日益重要的作用。本文总结了杨浦区民政局养老护理员队伍建设的主要成绩，分析了当前面临的主要问题与原因，在此基础上提出优化养老护理员队伍建设的对策建议。

关键词：杨浦区 养老服务 养老护理员

一 主要成绩

随着人口老龄化进程的加速，养老护理员队伍建设在养老服务优化过程中发挥着日益重要的作用。近年来，杨浦区在养老护理员队伍建设方面开展了大量工作，取得了显著成绩，主要体现在以下四个方面。

（一）积极开展职业培训

依托区养老服务协会及区社会福利院全市护理实训基地的教育资源，推进养老机构从业人员培训及专业储备人才培养，2016年与2017年，平均每年开展养老机构护理人员上岗证、初级证、中级证、高级证及继续教育培训约41次，覆盖护理人员1344人次。

（二）有序推进产教融合

2009年起杨浦区社会福利院与长沙、江西、武汉、安徽等地的专业院校合作，安排毕业生赴区社会福利院实习（137人左右，最终留下30余人），部分优秀学生已在分院长至一线护理员等重要岗位正式就职，并组成专业护理班组（其中分院长共5人）。

2015年起与长沙民政职业技术学院探索建立了定向委托培训机制，包括减免学员学费、支付赴上海实习路费及定岗实习工资等举措。2018年为本区养老机构储备、输送21名优秀毕业生。

这些学生不仅用自己的职业技能提升了杨浦区护理团队水平，也通过自己的努力赢得了荣誉与尊重。2016～2017年，杨浦区先后有两名护理员荣获上海市五一劳动奖章，两名护理员成为光荣的共产党员，他们都来自江西民政职业学校，且都已成长为区社会福利院的分院长。

（三）系统提升管理能力

上海市民政局于2017年起与上海开放大学合作成立老年服务与管理专业，借此提升养老从业人员的职业素质，致力于培养养老行业的在岗“专才”。首批学生全部来自各区养老机构的在职管理人员，学制为2年，毕业后颁发大专学历文凭，杨浦区每年选送约15人至开放大学进行学习。该专业实行“理论+技能+人文”的教学模式，采用线上线下相结合的教学方式，并依托成人教学管理和学习支持服务。这些都有助于文化基础相对薄弱的养老从业人员接受在职学历教育，系统化地提升养老服务与管理能力。

（四）多元树立职业认同

一方面，杨浦区认真执行“以奖代补”相关规定。根据《关于对本市非营利性养老机构实施“以奖代补”扶持政策的通知》（沪民规〔2017〕6号）, 2016～2017年，杨浦区累计支出持证人员以奖代补资金132.93万元，每年有27家左右养老机构获得补贴（部分养老机构因护理人员不缴金等问题无法享受）。

另一方面，注重完善护理员队伍扶持政策。2017年，由区总工会牵头，杨浦区研究制订了“医养结合护理员工会”方案，全区1000余名护理员拥有了自己的组织工会，每年可享受价值300元的工会福利。杨浦区还运用捐赠资金及福利彩票公益金组织实施了“美丽学院”和“美的映像，爱的传承”等特色拓展培训课程，帮助护理人员增强职业认同感及价值感，提升自身职业素养。

二 主要问题与原因

当前，杨浦区户籍人口年龄结构已进入深度老龄化阶段。截至2017年底，全区60周岁及以上户籍老年人口达37.6万人，占全区户籍人口的34.9%, 80周岁及以上老人达6.56万人，占60周岁及以上老年人口的17.4%。据预测，“十三五”时期末全区户籍老年人口将达43.17万，届时老年人口比重可能超过37%。由于杨浦区老年人口规模将在2025年达到峰值，因此，养老服务需求还将不断增加，养老护理员队伍的专业化、职业化、稳定化要求与压力也将长期存在。现阶段，杨浦区养老护理员队伍建设还面临以下主要问题，其深层次原因也需深入探究与讨论。

（一）主要问题

1．供需缺口大

杨浦区民政局提供的2017年上海市杨浦区养老机构从业人员基本情况统计表数据显示，护理员人数为1448人；2017年上海市杨浦区养老机构入住人员情况统计表数据显示，入住老年人数为6669人。由此可知，当前杨浦区的机构养老护理员与被护理老年人数之比为1∶4.6，国际上通常的标准则为1∶2或1∶3，杨浦区养老服务的供需缺口比较明显。随着人口老龄化、高龄化程度的不断加深，老年人口与高龄人口的数量与比重在相当长的一段时期内都将持续上升，与此相对应的则是劳动年龄人口比重下降，养老服务需求的显著增加与供给的逐步减少使养老护理员队伍建设面临严峻的挑战。

2．队伍不稳定

目前，杨浦区的一线护理人员流动率最高接近20%。全区1448名护理员中，入职年限达到5年及以上的为441人，仅占30.46%。入职年限在1～5年的约占一半（53.66%），为777人。其中，入职满3年但不足5年的为377人，占26.04%；入职满1年但不足3年的为400人，占27.62%。同时，入职不足1年的为230人，占15.88%。由此可见，杨浦区养老机构一线护理人员中，能长期从事该项工作达5年以上人员的比例偏低，多数人员在此岗位上工作不满5年就已流失，养老护理员队伍的稳定性亟待提高。

以杨浦区社会福利院为例，2013～2017年的养老护理员流失率均在20%左右，2013年为23%, 2014年为24%, 2015年为26%, 2016年为19%, 2017年为23%。最近五年数据显示，每年都有相当数量的养老护理员在经过杨浦区社会福利院的专业培训并获得相关资格证书后离开该岗位，转而从事其他相关护理工作。

3．专业水平低

就年龄构成而言，2017年全区1448名机构养老护理员中，50周岁以上者超过六成，为894人，占61.74%; 35～49周岁者超过三成，为486人，占33.56%; 35周岁以下者不到一成，仅为68人，占4.70%，其中将近一半（31人）供职于杨浦区社会福利院。养老护理员整体年龄偏大，一方面不利于护理知识与技能的学习、更新，另一方面也不利于护理员队伍的梯队建设与可持续发展。

就学历构成而言，2017年全区1448名机构养老护理员中，大专及以上学历者仅有21人，占比仅为1.45%；高中或中专学历者为167人，占比为11.53%；初中（初职）学历者为681人，占比为47.03%；小学及以下学历者为579人，占比为39.99%。将近九成护理员的学历在初中水平及以下，其中小学及以下学历者占比近四成。整体学历偏低的客观情况制约了养老护理员学习与掌握不断更新的养老服务与护理技能，造成整体服务专业化水平偏低的客观局面。

就专业技能等级构成而言，2017年全区1448名机构养老护理员中，仅1人持有技师及以上专业技能证书，占0.07%; 21人持有高级（三级）证书，占1.45%; 154人持有中级（四级）证书，占10.64%; 292人持有初级（五级）证书，占20.17%; 897人持有上岗证，占61.95%；另有83人持有其他（护工、家政等）证书，占5.73%。整体来看，养老护理员队伍的专业技能普遍偏低，六成以上的护理员仅持有上岗证作为其技能等级的证明，这使得全区养老服务专业化水平的提升受到限制，被服务老年人的用户体验也还有很大的改善空间。

（二）原因分析

1．劳动强度高

本次调研了解到，杨浦区的一线护理人员每天工作时间约为12小时，根据上海市质量技术监督局发布的《养老机构设施与服务要求》，其具体工作内容相当繁重，涉及老人日常照护的各个方面，包括进食、修饰及洗浴、穿（脱）衣、如厕、移动、压疮护理、物品整理、用药、膳食、洗涤等，同时还要负责老人的清洁卫生、预防保健、社交娱乐等多方面工作。养老护理员每天凌晨起床，不停歇地忙到晚上，这样高强度的工作不仅需要纯粹的体力劳动，而且需要具备一定的医学基础知识和护理技能，同时掌握心理慰藉方面的技巧，因此不是所有人都能承受并且胜任的。很多年轻人即便学习的是护理专业，也因为这份工作的辛苦而不愿涉足。

2．收入水平低

杨浦区养老护理员的收入水平偏低，一线护理人员收入基本在4000～5000元/月。该收入水平与住家保姆的收入水平相当，而住家保姆仅需为一个家庭中的一到两名老人提供服务，其工作强度不可同日而语。

就具体的工资构成而言，以杨浦区社会福利院为例，养老护理员工资水平的核定参考的是全区行业内市场价格，工资构成包括以下四个部分：①基本工资，全市最低工资标准+工龄工资；②安全奖，老人无安全事故，查房状况好；③绩效工资，老人护理等级、工作量、质量、技术水平；④技术工资，通过全体护理员均需参加的技术考试。由于受到运营管理成本限制，很多养老机构在人才队伍建设方面存在短板，吸引力不足，养老护理员的收入水平偏低是养老机构面临的普遍问题。例如，杨浦区社会福利院每年人力成本占运营成本的比重达75% ～80%，将护理费收入全用于人员成本后，2018年至今还亏300万，缺口需由财政补贴。长此以往，护理员收入难以显著提高，薪酬水平与其劳动强度难以匹配，队伍稳定性难以保障。

3．社会地位低

由于社会观念与认知的滞后，养老护理员工作的社会地位偏低，处于“本地人不愿干，外地人不愿说”的困境之中。

就户籍构成而言，2017年全区1448名机构养老护理员中，上海本市户籍者仅有56人，占比仅为3.87%；外省市户籍者占绝大多数，为1392人，占比高达96.13%。由此可见，上海本地人极少愿意从事该项工作。

外省市护理人员受同样观念原因的影响，也很少愿意对老家人详细说明自己的具体工作，往往用一句“在上海打工”含糊交代。事实上，很多人对护理员工作的认识不够，认为养老护理员是又脏又累、“伺候人”的体力劳动，其实这个工作的技术含量非常大，需要丰富的护理知识和良好的职业道德，应当受到人们的尊敬。

4．长护险冲击

调研发现，长期护理保险的试点实施对机构养老护理员队伍与居家养老服务员队伍的稳定性都造成了一定程度的冲击，相当一部分护理员因此转换到长期护理站从事相关服务与护理工作。

就机构养老护理员队伍而言，长期护理保险的筹资与计发方式的特性，造成了护理站护理员与机构护理员之间同工不同酬的现象。同样内容与要求的护理工作，机构养老护理员完成后并不能得到额外的服务费收入，这笔保险费用资金按规定是应通过机构直接返还给老人的；但是，护理站的养老护理员完成该项工作后却能获得相应的服务费用，因为这笔保险费用资金按规定是通过长期护理站发放给护理员的。

就居家养老护理员队伍而言，长期护理保险与居家养老服务的出资渠道不同，也造成了护理站护理员与居家养老服务员之间同工不同酬的现象。凡是长期护理保险与居家养老服务目录中核定的相同的工作，长期护理站的护理员计费标准是40元/小时，居家养老服务员的计费标准是25元/小时，两者的差异显而易见。

基于以上分析，长期护理保险试行阶段，政策衔接与整合方面的不足，对机构养老与居家养老服务队伍的稳定性形成冲击，在改革进程中还需不断完善。

三 对策建议

（一）待遇提升：入职补贴，配套激励

首先，结合最低工资标准、社会平均工资水平、工作强度与难度、岗位供需情况等多方面因素综合制定行业指导性工资标准，逐步提升行业内市场价格，以不低于社会平均工资水平作为养老护理专业人员的薪酬待遇提升目标，增强行业吸引力。同时，将养老护理员岗位纳入公益性岗位给予适当补贴，这也是发达国家普遍采用的政策手段。例如，英国养老护理员的年薪相当于当地刚参加工作的大学教师收入的一半，同时政府还给予其劳动补贴、免费医疗方面的待遇；法国政府为在公共部门和非营利性部门工作的人才支付80%的最低工资，其余部分由雇主支付。此外，为了维护养老护理员队伍的稳定性，还应对从事养老服务一线工作满一定年限的养老护理员给予相应的艰苦岗位长期服务补贴，例如，满五年给予一次性补贴5000元，满十年给予一次性补贴2万元，等等。随着社会经济的发展，我国各级政府从公共财政中安排一定资金对养老护理员这类公益性岗位给予适当补贴也是有其现实可能性的。

在提升基本薪酬待遇、工资水平的同时，入职补贴与配套激励也是稳定并扩大护理员队伍的有效手段。

就入职补贴而言，新入职从事养老护理服务一线工作的人员，凭所持有的本科、大专、中专等经国家教育部门承认的相关学历证书，入职满规定年限后（例如一年或两年）由用人单位代为申请入职补贴。补贴标准与其所持学历证书相对应，可参照虹口区等兄弟区县的标准执行，例如：中专学历5000元/人，大专学历10000元/人，本科及以上学历20000元/人。根据政府财力，可以一次性补贴到位，也可以在规定的若干年内足额补贴到位。非全日制毕业生则按照全日制毕业生的相应比例进行补贴，例如70%。

就配套激励而言，要探索建立与业务技能水平相匹配的收入增长机制。对取得养老护理职业资格初级及以上等级证书，并在本养老机构服务一定年限（如一年）以上的护理人员，应给予护理岗位专技人员奖励。配套奖励标准与证书等级相对应，例如：初级证书每人200元/月，中级证书每人300元/月，高级证书每人400元/月。给予养老护理从业人员持续性的岗位补贴，有助于吸引更多劳动者特别是年轻人从事这一职业。

（二）政策倾斜：改善环境，积分落户

1．住房政策优惠

首先，探索完善人才公寓政策，由民政和人社部门制订相应标准，建立养老护理人才库，入选者在上海没有住房的，可通过用人单位申请租房补贴，入住人才公寓，由此缓解养老护理人才紧缺局面。其次，对于一线养老护理员，如果夫妻双方都从事养老服务行业，工龄满若干年后，可通过用人单位申请租房补贴，或在申请公租房的租金方面享受一定优惠。通过政策倾斜使养老护理人员有安定的居所也是稳定当前护理专业人员队伍的一大要素。

2．积分落户政策优待

根据2017年1月发布的《关于加快推进本市养老护理人员队伍建设的实施意见》，对于所学专业属于本市紧缺急需专业目录且工作岗位与所学专业一致的养老护理人员，在申办《上海市居住证》积分时，可以按照规定予以加分。对照《上海市居住证积分指标体系表》的加分指标规定，上述人员可因此获得30分的积分值。

在此基础上，结合我国户籍制度改革有关调整户口迁移政策与“严格控制特大城市人口规模”的指导思想来看，对于特大城市如何设计合理的积分落户制度，以下三点不可忽视。第一，分值标准与时俱进、动态变化。城市经济社会的发展与需求变化决定了不同时期主要指标的分值也应动态变化，从而有利于引入城市发展急需的各类人才。随着上海老龄化进程的加速，养老服务与管理人才的急需性与紧缺程度不断提高，应将这方面的相关人才与人力资源纳入紧缺人才与急需岗位目录，同时在落户积分评定时给予一定优先待遇。第二，在积分落户制度的实际执行中不应排除基础行业劳动人员。积分落户制度的合理性不仅应当体现出对城市发展急需的高端人才的优先引进，还应当考虑维护城市正常运行所必不可少的基础行业劳动人员，特别是其中已在当地生活多年的常住人口。第三，积分落户制度对人口规模的调控功能应体现为“合理疏导，有进有出”。一方面吸引并接纳高素质、紧缺型人才（如科技、金融、教育等行业的高端人才）以及维持城市日常运行所必需的基础行业从业人员（如环境卫生、养老护理等行业的从业人员）优先落户，另一方面则合理引导农业转移人口中从事其他普通行业的劳动者向周边地区流动、落户，以特大城市为中心，带动周边城市群联动发展。

根据《上海市居住证积分指标体系表》的规定，加分指标中，可加分的特定公共服务领域仅限定为环卫领域，在该领域就业满5年开始计入总积分，满1年积4分。结合上海人口老龄化与高龄化的快速进程，建议将养老护理领域也纳入特定公共服务领域，作为居住证积分指标体系中的加分指标，使广大一线养老护理员有更多机会实现积分落户，在上海的养老护理行业真正扎下根来。

（三）制度衔接：平衡长期护理保险

结合调研中了解到的实际问题，在推行长期护理保险试点实践的过程中，要注意做好政策衔接、整合与相应的补贴工作，保障机构养老护理员、居家养老服务员与长期护理站的护理员实现同工同酬，维护养老服务市场的全面稳定。

对于机构养老护理员，要做好劳动权益保障工作，使其在完成与长期护理站护理员同样内容与要求的护理工作后，也能获得相同的服务费收入。建议这部分费用的计发方式在长护险试点过程中进行调整，统一为通过养老机构或长期护理站发放给护理员，保障两类护理员同工同酬。同时，也可借鉴丹麦政府的长期护理津贴制度，采用多种补贴形式进行发放：①直接提供给被护理者的津贴；②被护理者主动与为其提供非正规护理的亲属共享津贴；③直接提供给非正规护理员的津贴；④以补贴或税收减免等形式，提供给正规护理机构的津贴。第一种津贴形式能够提高被护理者享受护理服务的经济能力；第二种和第三种津贴有助于壮大社会护理团队力量，弥补养老护理人员的不足；第四种津贴直接作用于正规护理机构，是政府对正规护理机构的政策性补偿措施，能够帮助其增加对护理人员的培训与薪酬，提高养老护理服务质量。

对于居家养老护理员，要做好劳务差价补贴工作，统一养老服务市场的劳动定价，不论是居家养老提供的服务还是长期护理站提供的服务，都应当保障服务人员同工同酬。由于出资渠道不同造成的服务定价差异，建议由政府有关部门提供相应财政补贴，改善居家养老服务员服务收费偏低的现象。

只有通过上述政策衔接、调整与补贴，才能有效平衡长期护理保险试行过程中产生的冲击，避免机构与居家养老护理人员过多流失到长期护理站从事相近或相同的工作，从而充分维护养老服务市场与养老护理队伍的全面稳定与健康发展。

（四）技能优化：学校委培，在职培训

优质的养老护理服务需要经过专业的学习与培训才能达成，为提高养老护理人员的服务技能，应当双管齐下，将学校（委培）教育与职业（在职）培训充分结合。

就学校（委培）教育而言，其目标是使学生经过若干年的系统学习，掌握专业化、高技能的养老护理知识，成为理论与实践、护理与管理相结合的养老护理人才。在当前养老护理专业人才队伍亟须充实的形势下，杨浦区不断探索与拓展的定向委托培养是一条行之有效的促进策略。同时，除了提高人才培养的质量之外，现阶段加大招生就业政策支持力度的措施也很有必要。具体来说，应将高层次养老与家庭服务专业人才纳入各级人才支持计划，提升其社会地位和职业认同，增强行业吸引力与专业报考吸引力。建议对相关专业给予一定政策倾斜，例如实行单独招生计划，适当提升相关专业生均拨款；通过学费减免、专项奖助学金等政策激励，有效扩大专业招生规模；同时，将相关专业毕业生纳入就业政策扶持范围，打通职业发展通道，以就业带动招生，不断扩大人才培养规模。

就职业（在职）培训而言，其目标是为有意从事养老护理与服务领域的非专业人士提供岗前培训与在岗期间不定期的技能培训，使其通过职业资格考试获取相应等级的技能证书，帮助其不断提升自身的服务能力和综合素质。政府对养老护理员的职业（在职）培训应予以大力支持，通过大量财政补贴减轻养老机构与护理人员的培训成本负担，使其更积极、更充分地接受各类职业培训，提高服务技能。2016年4月印发的《上海市养老护理人员技能提升专项行动计划》规定，“根据本市经济社会发展，适时调整养老护理等职业培训费补贴标准。经认定的养老护理从业人员参加养老护理相关职业岗位培训，培训后鉴定考核合格，按当年度补贴目录内岗位培训项目的课时补贴标准和实际课时，核定培训补贴经费。经认定的养老护理从业人员，通过养老护理相关职业专项能力或国家职业资格培训，参加鉴定考核合格取得专项能力或国家职业资格证书的，按照规定标准给予80%培训费补贴。”在此基础上，建议区政府加大补贴力度，经认定的养老护理从业人员在取得专项能力或国家职业资格证书之后，除享受上述《行动计划》中规定的人社部门补贴的培训费80%外，还可通过培训机构，向区民政部门提出申请，享受剩余的培训费20%补贴。

（五）地位提高：荣誉表彰，人文关怀

对优秀养老护理员进行荣誉表彰是提升养老护理行业社会地位与职业认同的有效措施。《关于加快推进本市养老护理人员队伍建设的实施意见》指出，要积极推荐养老护理员优秀代表参加敬老爱老模范人物、劳动模范、三八红旗手、优秀农民工等评选活动。2017年，由市老龄事业发展中心主办、市社会福利行业协会承办的“寻找最美养老护理员”活动在全市范围内展开，经过层层筛选，产生了首批50名最美养老护理员，并给予了表彰奖励。2018年，为深化促进活动意义和影响，又组织该50名“最美养老护理员”开展多种形式的学习交流活动，旨在为他们不断搭建学习平台，创造展示自我风采的舞台，使每位养老护理员都成为知识的接收者、受益者和传播者，进一步提升了他们的养老护理技能和综合素养，也更进一步发挥出标杆示范的引领作用，做到由点及面、辐射带动，从而推动整体养老护理员队伍的能力素质提升。市级层面的评选活动经验值得推广到区级层面，建议今后定期在全区范围内开展“最美护理员”评选活动，同时将类似评选活动向下延伸至街道、居委层面，使更多的养老护理员获得职业认同与社会荣誉，同时也使他们在多种形式的学习交流中不断提升服务技能与综合素养，为全面提高杨浦区养老护理服务质量打下扎实基础。

同时，还要给予养老护理员广泛的人文关怀，使其感受到工作岗位与工作单位的温暖与凝聚力。建议将杨浦区社会福利院的经验做法推广到全区各养老机构，为护理员开设丰富多彩的拓展课程；同时与区总工会加强协调，为护理员在现有基础上争取更多劳动福利，每年为护理员提供免费体检等健康保障；此外，还可邀请优秀员工家属前来机构参观，以为其报销路费、食宿费用作为对优秀员工的激励，使家属与员工团聚的同时，了解养老护理员工作的艰辛繁重与崇高意义，由此提高养老护理工作的社会地位。

（六）队伍壮大：立足本区，挖掘潜力

在巩固与扩大现有养老护理人员两大主要来源（即外省市来沪务工人员与养老护理专业院校毕业生）的同时，也要立足本区，挖掘潜力，进一步扩大养老服务人员队伍的来源渠道。例如，鼓励卫生专业技术人才转岗至养老行业，鼓励家政服务人员、医院护工和本区城镇就业困难人员从事养老服务，鼓励退休医务工作者、身体健康的低龄老人参与提供为老服务，鼓励本区全职主妇利用家务闲暇时间弹性从事养老服务工作，等等。通过多渠道开拓，结合本区实际不断扩展壮大养老服务人员队伍，以满足老年群体的服务需求。