B.14
在零公里社区建设“零距离家园”

——上海市黄浦区南京东路街道党建引领社区治理实践

张婷婷 任伟峰 沈云 肖磊 刘玉博 叶瑞

摘要：为加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，南京东路街道先行先试、积极探索，通过切实发挥居民区党组织的领导核心作用，统筹凝聚各类党建资源、行政资源、社会资源，拓展居民区治理单元，推动居民区、商铺、楼宇等各方互联互动，引导多元主体有序参与社区治理，在零公里社区努力建设和谐有序、宜业宜居、活力盎然、融合共享的“零距离家园”。

关键词：“零距离家园” 社区自治 南京东路街道

一 工作背景

十九大对党的总体建设和基层社会治理提出了新要求，要不断完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。上海市委创新社会治理加强基层建设的“1 +6”文件出台后，社区治理面临新形势新任务，对街道职能定位、属地托底责任、精准化服务和精细化管理都提出了更高的要求和标准。南京东路街道二元结构突出，面临外来人口高密度化、常住人口高龄化、商居高混合化“三高”的考验，民生保障、环境卫生、安全稳定等治理新矛盾和老问题交织，均衡发展需求强烈，迫切需要提高基层各方面统筹资源、解决问题的能力。面对新要求、新任务、新矛盾，南京东路街道党工委以提升组织力为重点，秉承“基层党建+社会治理创新”的理念，持续推进“零距离家园”建设，不断做实“零距离家园”理事会平台。2018年9月，“零距离家园”上升为全区推广的工作品牌。

二 主要做法

为加强党建引领下的社区治理体系建设，2017年起，南京东路街道先行先试、积极探索，深化“零距离服务”机制，推进“零距离家园”建设。通过切实发挥基层党组织的领导核心作用，做实居民区“零距离家园”理事会，以资源统筹提升党建组织力，以综合保障提升为民服务力，以行政支撑提升问题解决力，以多元参与提升社区自治力，推动居民区、商铺、楼宇等各方互联互动，引导多元主体共同参与社区治理，在零公里社区建设服务居民零距离、议事协商零距离、条块协作零距离、多元互动零距离的南东家园。

（一）资源统筹提升党建组织力

以党建引领下的社区治理能力提升为重点，通过建立“零距离家园”理事会、楼宇片区联合党委等党建工作平台，探索形成“三建融合”整体性、系统性的党建工作体系，实现区域内85家社区单位、63栋重点楼宇、180余个“两新”组织党组织、19个居民区的片区制划分，打通了社区单位、居民区、楼宇企业之间的互联互通渠道，凝聚区域化党建、“两新”组织党建和居民区党建共建共治的工作力量。同时强化对居民区党建的组织保障、资源保障、制度保障、队伍保障，真正实现“眼睛向下、服务前移、效能提升”，实现居民区党总支资源统筹。通过力量和资源在一线汇聚，确保服务在基层提供、满意在基层的实现。

案例1 以片区工作体系打开资源互通的大门

南京东路街道共划分为八个片区，任务分割、区块推进、条线合作、全区整合。通过各片区专职社工定期走访收集，街道85家区域化党建共建单位和“两新”组织形成了一份资源“菜单”, “菜单”双向开放，共计107项，服务内容除了涉及专业党课、公共教育和资源共享等多个层面以外，还为社区居民提供帮困、助老、助学等“四助”服务。南京东路街道党工委像一只看不见的手，打通了社区单位之间资源互通的大门，发挥了区域化党建单位公共服务资源密集的优势，也更好地利用了“两新”组织的行业便利，向社区单位和居民提供精准和专业化服务。如经过协商，上海博物馆将不定期为南京东路街道社区青年举办文化体验活动，并与居委孤老和困难家庭学生结对，提供助老、助学服务。

（二）综合保障提升为民服务力

深化居委会“全岗通”，落实“包块走访制”，做好与“一网通办”、智慧养老等平台的衔接，优化服务流程，将居民日常所需的政务、生活、健康、文化等服务送到居民区，使群众少跑腿，就近享受优质服务。深化居民区党建（群团）服务站实体阵地建设，将各类服务资源送到居民身边，让居民享受家门口的服务、24小时的服务。落实每个居民区45万党组织服务群众专项经费和居民区自治金，建立“零距离家园”建设专项基金，保障重点为民服务实事项目。拓展年度自治申报项目，鼓励居民区灵活自主个性化地开展居民区建设活动；运用社区治理综合信息系统，加强数据的分析运用和社工管理，更好地掌握各类群体需求，更准确地判别积极行动者、培育自治团队“领头雁”，更精准地集聚和运用社区资源，实现社区治理和社区服务精细化。

案例2 议事协商“零距离”，重点保障为民服务项目

新桥居民区属于典型的二级旧里，外来人口比重为70%以上，人员结构复杂，小区综合管理难度大。其中新桥路52弄周边的新桥大厦及小餐饮店因配套设施不齐，缺少垃圾箱，长期将垃圾倾倒在居民区的垃圾箱房内，环卫一天清运3次仍不能缓解垃圾满溢的压力；弄堂口没有门禁且弄堂相对宽敞，社会车辆可自由进入小区，乱停车现象频发，居民反响强烈。

为解决这一问题，街道与居民区联合，推出解决方案。一是以问题为导向，“自下而上”听取社情民意。通过深入走访居民，了解问题所在并召开居民听证会，研究对策，归纳并完善居民意见，形成“三衔接”方案。第一步，在52弄弄口增设旋转式铁门，以控制车流量，同时防止周边餐厨垃圾整体性倒入。第二步，在相对比较宽敞的小区通道里开辟一条车行道，方便居民出行。第三步，走访周边商务楼及小餐饮店，听取垃圾清运需求，并联系环卫上门收缴垃圾，达成从源头上分流垃圾的目标。

二是“零距离”议事与听证，达成治理共识。将居民们群策群力提出的“三衔接”治理方案提交“零距离家园”理事会讨论，得到相关部门全力支持。街道通过小区“微实事”，按照居民实际需求在弄口安装铁门；绿化市容所结合居民区和商户各自特点，合理安排垃圾清运时间、路线。一个月来，居民区的环境得到了较大改善，居民的满意度不断提升；周边新桥大厦、1277号大型餐饮企业以及周边零散小商铺的垃圾清运问题得到了同步解决；居民区的自治能力也在实践中得到了进一步的提升。

三是街居联动，推动问题根本性解决。在解决居民的实际问题后，理事会确定自治管理措施，确保治理成果长效。一是落实小区志愿者巡弄制度，对铁门、垃圾箱房、弄内停车等进行自主管理。二是依托自治项目——“猫头鹰”督查队一日三次对弄内情况进行督查，并及时反馈给“自治家园”。三是由街道出面协调推动新桥大厦已挪作他用的垃圾箱房重新建设并投入使用，用于解决楼内垃圾投放问题。在新桥大厦垃圾箱房建设启动时，经居民协商，确定在施工过渡时期，居民区特辟出专门地方用于大厦垃圾的临时堆放。目前，垃圾房重建项目已完工。

新桥居民区“零距离家园”理事会注重“软”“硬”兼施，强调“疏”“堵”结合，既治“标”也治“本”，为老小区注入了新活力。其中，社区协商贯穿了全过程。居民把问题“带”上来，也把解决方式“提”出来，成果的固守也由居民“接”过来。在此过程中，居民的意见建议得到了充分尊重和吸取，居民的自我治理意识也得到了充分彰显，真正体现了以自治为基础，社区协商破顽症。

（三）行政支撑提升问题解决力

以条线部门力量下沉为契机，改变以往场院所一人多头联系居民区的方式，由街道机关、公安派出所、市场监管所、绿化市容所、城管中队、房管办等单位分别派专人对口联系居民区并担任“零距离家园”联络员。通过落实委办局约请制度、一居委一法律顾问工作制度，实现约200人次对口19个居民区，每月联系走访约500人次，每月定期召开理事会会议38次。通过密切高频的联系走访，各部门立足各自职责，主动认领、充分参与、通力合作，专人属地对接居民区，“零距离”解决居民群众“急难愁盼”问题，促进政府公共服务管理与基层自治共治的有效衔接。

案例3 条块协作“零距离”，行政支撑提升社区自治力

位于延安东路1060号的延安公寓俗称“八层楼”，有着近80年的历史，楼内有住户63户，底楼均为商家，有奶茶铺、便利店、小吃店以及餐饮店。长期以来，住户与商家因环境卫生等问题时有争执，矛盾冲突不断；楼幢公用天井部位乱堆物、乱丢垃圾、高空抛物等脏乱差现象严重；楼内群租现象屡禁不止。在长期反复的整治过程中，居民区认识到，要从根本上破解小区顽症，使小区面貌有根本改观，必须改变单一的、自上而下的行政化管理方式，而要采用行政支撑下依靠激发居商自治意识、促进居商共治共管的方式予以解决。

一是发现“领头羊”。自治工作的根基在居民。一方面，居委通过社区的各类活动观察、走访小区居民，积极挖掘志愿者骨干；另一方面，通过深入沟通交流等方式，动员、鼓励这些“领头羊”发出正能量的号召，带动周围更多人积极参与小区自治管理。经过长期沟通合作，居委在延安公寓动员了以楼组长为代表的一批自治骨干。

二是成立居民自治小组。在自治骨干的带动下，延安公寓自治小组应运而生。以自治小组为平台，居民代表、公寓业委会成员以及一些感兴趣的居民经常自发在晚间召开自治小组会议，共同商讨如何搞好公寓环境卫生，使公寓更和谐、更文明。在自治小组成立前，居民遇事往往会直接找居委，一旦得不到有效解决就“怨天怨地怨政府”；自治小组成立后，则逐步通过大家互相探讨、友好协商解决。

三是升级“零距离家园”理事会。自治小组的实践为居民自治打开了局面，但对于群租、外来人员的管理、监控探头的安装等问题，单纯依靠自治小组无法有效解决。因此，自治小组自我升级，探索成立了“零距离家园”理事会，以居民、商家、业委会、物业为主体，以街道科室、居委、民警、房管、市容绿化、市场监管等为支持单位，在理事会章程中明确理事义务、权利、职能范围及例会制度，构建了以居民商家为主体、职能单位为支撑的治理架构。“零距离家园”理事会的成立拓展了自治功能，整合了治理资源，实现了居民自治与各职能部门的有效对接，确保了小区自治管理的主动性、及时性、有效性。

延安公寓的“零距离家园”理事会可以说是“麻雀虽小、五脏俱全”，特别是居民自发参与大楼自治管理，条块力量深入到楼幢、为理事会提供专业指导和支撑，使相关问题的解决更加“短平快”，为化解“居商矛盾”这一老大难问题找到了一条有效途径，理事会的功能也在实践中不断得到深化拓展，真正体现了“条块力量沉到底、居民商家站出来”。

（四）多元参与提升社区自治力

居民区“零距离家园”理事会是家园建设中实现为民“零距离”服务的核心平台。它是居民区联席会议的增强版，由居民区党总支书记、居委会主任、业委会主任、居民代表、物业经理、“零距离家园”联络员、区域内“两代表一委员”、社区单位和社会组织代表、法律顾问等组成，涵盖了社区治理的各方力量，协商议事，不断提升居民区的自治能力。和过去往往是居民被动参与、参与力量集中在部分居民骨干的社区协商现状不同，“零距离家园理事会”专门扩大了居民代表和社区单位、两代表一委员等多元主体的参与范围，延伸了“事前、事中、事后”的全过程参与阶段，让更多的社区主体成为社区公共议题的提出者、社区事务的积极行动者，充分参与到社区各项事务中来，不断提高社区自治能力。

案例4 服务居民零距离，多元参与提升社区自治力

天津路426弄有户居民老李，老伴中风后又患上了尿毒症，每周三次透析治疗都需要推着轮椅进出，而三上三下的台阶更是让瘦弱的老李苦不堪言，邻居和居委干部看到总会搭把手，但是大多数时候这位上海爷叔默默地咬着牙硬挺。因此，“无障碍通道”的改造被提上议事日程。

一是“一米阳光”计划议题的出现。包块干部在走访中发现了老李的困扰，于是萌生了将三上三下的台阶改建成一米上一米下斜坡的“一米阳光”计划。这个计划被上传到“零距离家园”理事会微信工作群，引起了大家的热烈讨论。

二是多方参与下的“零距离”议事。房管办和物业的理事提出，如果改造这个公用部位的原有式样，需要物业同意、全体承租人同意；而律师提出，这个流程应该先由老李提出书面申请，再由居委出面协调具体操作才是合法合规的；派出所提出，既然改就要确保安全和牢固，人民生命财产安全是头等大事；街道机关联络员表示：大修，要改善大多数居民的生活条件，也要关注居民的个性化需求，特别是家中确实有困难的居民、老人、病人等弱势群体。

三是明确责任，整合资源分工落实。在律师的建议下请老李手写改建申请；通过房管办联系了黄浦置地大修工程负责人和施工队项目经理；联络整栋石库门十三户承租人开现场协调会。由理事会出面向全部承租人说明情况，解释改建方案和安全措施后，得到了全体居民的同意并书面确认。如今，“一米阳光”从计划变成现实，展现在居民面前，这位坚强的上海爷叔眼眶泛着泪花，双手将“为民办事，不忘初心”的锦旗递到了理事长手上。

居民区“零距离家园”理事会以微信群的形式进行了会议形式创新，理事会成员可以将遇到的棘手问题整理后通过文字配图片的形式发到该群，然后@相关部门同志，大家一起探讨解决方法，集思广益、群策群力。这种线上即时的交流互动和问题认领，进一步提升了议事效能。而法律顾问在议题讨论和具体实施环节的全过程参与，更是为依法合规地解决居民急难愁盼问题提供了助力，真正体现了法治来保障、服务群众“零距离”。

三 具体成效

（一）强化基层党组织核心作用，彰显了党组织的向心力

“零距离家园”建设实现了基层党建的平台建设与社区党员志愿者塑造的有机结合，让基层党组织的领导核心地位更加凸显，也让一些原本走形式的参与方成为发挥实质作用的行动者。居民区党总支、党建群团专职工作者以及党建顾问、党建联络员、党员志愿者等党建工作队伍相互协同、形成合力，实现了区域组织优势、服务资源、服务功能的最大化。今年以来，在理事会平台的有序运作下，街道以需求为导向，凝聚辖区各类基层党组织的共建力量，联合推出了“行走南东——探访城市之心的印记”“睦邻金融——身边的金融专家”“持续的历史——南东街区百年历史变迁图片展”“舌尖上的安全——居民身边的 ‘食品药品科普站’建设”等八大区域化党建共治项目，以及24项社区自治项目，在素质文明、场地共享、金融风险防范、食品安全、社区公益等方面，进一步形成了多元化社会力量参与、社区共建共治的治理格局。

（二）落实各方力量一“沉”到底，促进了社区顽症的解决

“零距离家园”建设为居民区赋权增能。居民区党总支搭建平台，汇聚各方力量和资源到基层一线，同时又搭建了疑难问题提交街道网格平台处理的“出口”机制，真正做到既为居民区“减负”又为其“增能”，推动顽症问题处置更快速高效。“零距离家园”建设一年多以来，在居民区解决一线问题1405个，破解了一批以往想做但难以实施、反复打击又反复返潮的顽症和难题，如困扰新桥居民区长达八年之久的机动车违规停放问题、顺天村居民区多年闲置盲道拆除问题等。据统计，自该制度实行以来，街道信访总量同比下降36%（含重复件）。

（三）创新各方资源整合机制，探索了社区治理新路径

“零距离家园”建设通过顶层设计和制度规范，有效开拓了新时代社区治理“自下而上”的新路径。《“零距离家园”实施方案》《“零距离家园”联络员制度》《居民区“零距离家园”理事会制度》《居民区法律顾问制度》等配套文件，创新社区资源整合平台和工作机制，积极探索基层党建与社会治理无缝对接的工作模式。同时梳理制定《党支部工作规范清单》《居民区工作清单》《居民区自治项目管理办法》等一系列制度规定，进一步规范基层党组织建设，持续固化居民区服务资源，强化居委会服务功能，夯实社区自治的资源基础。

（四）突出议事协商实效，营造了社区自治共治新环境

“零距离家园”建设在党建引领下，依托理事会平台，强化了居民群众、自治组织、社会组织、企事业单位、行政部门等各方力量的主体意识，通过健全协商议事规则，推动辖区各方围绕公共服务、公共管理和公共安全开展自治共治。江阴居民区首创的“道德评议台”在19个居民区推广复制，改“课堂式”为“大家评”; “最美南东人”的评选用身边的典型人物和优秀故事阐释、践行社会主义核心价值观，改“教科书式”为“身边故事式”；探索老旧小区“微更新”，改弄堂公共空间“政府建设”为“居民共建自管”；云中居民区探索的“商居睦邻汇”，改商居“矛盾关系”为“共建关系”，实现居民自我协商、自我管理、自我监督。

四 经验启示

一是只有坚持党建引领，才能有效推动社会治理创新。只有充分发挥基层党组织领导核心作用，加强对基层社区治理的政治引领、组织引领、能力引领、机制引领，有机联结区域内单位、行业及各领域党组织，引导社区多元主体聚焦“三个公共”；凝练共同话题，形成共同价值，在共建共治共享中强化家园意识；主动创新社区治理工作机制、积极探索实践社区治理新方式、有效激发社会参与活力，才能使社区治理更有保障、更具持续性。

二是只有坚持系统性整体性推进，才能发挥事半功倍的社区治理效应。推进零距离家园建设，要结合社区实际，系统性、整体性、持续性推进。要提升社区的组织、管理和服务水平，不仅要寻求社会多元治理主体参与社区治理、社会化资源支持社区的发育和成长，还要在不同治理理念上寻求支撑和互补，从治理效果出发求得治理模式的最大公约数，在自治、共治、德治、法治互动融合的意义上形成社区治理的倍增效应。

三是只有坚持与时俱进重塑“家园”意识，才能形成有持久生命力的社区治理。社区治理重在家园意识，社区不会自动成为充满归属感和安全感的家园，需要最广泛的居民群众参与，以及最主动的、最自觉的参与精神。通过理事会平台的运作，给予各方居民群众更多的发声机会，让参与和监督变成可能、形成常态，让自治从项目自治到事务自治，激活其应有的社区责任感和家园意识，从而真正建成从“地理零距离”到“物理零距离”再到“心理零距离”的“零距离家园”。