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全面二孩政策背景下上海女性就业问题研究

王大犇

摘要：在中国人口出现老龄少子化的背景下，政府开始提倡一对夫妇生育二孩，但近两年来女性生育率的提高低于预期。相关部门都在研究鼓励生育二孩的政策，但如果这些政策大多需企业买单，必然会导致企业为了降低用工成本而减少对青年女性的招聘，使女性就业发生困难。女性生育不只是家事，也是国事。所以，女性生育的成本应由社会负担，努力平衡好女性生育和工作的关系。

关键词：二孩政策 上海 女性 就业

随着我国人口发展的变化，中国政府在2015年决定实施全面二孩的生育政策。两年来，女性生育率的提高低于预期，为此各地政府和相关部门正在研究促进女性生育的政策。同时，随着“全面二孩”政策的落地，我国女性面临的就业和生育困境也越发显现。在宽松的生育政策下，企业会提高对于女性生育可能性的预期，并预估女职工生育为企业带来的人力成本损失。而青年女性所遭受的就业歧视和职业发展困境往往是由于企业为了避免人力成本损失和人力资源管理问题所带来的。随之而来女性的就业矛盾也日益显现，如何平衡好女性生育和就业的矛盾，是我们在制定鼓励女性生育政策时必须重视的问题。

一 上海市女性就业的基本特点

（一）上海市女性就业比例略低于全国平均水平

根据全国2015年劳动力调查数据，上海市女性就业占比与全国平均水平相比略低（低1.7个百分点）。根据经济普查的数据，上海经济单位从业人员中女性占比约为38.8%，又比全市社会平均水平要低2.4个百分点，主要原因是女性劳动力在农业中占比较大。上海单位从业人口（非农产业）中女性比例也是低于全市的平均水平（见图1）。

（二）上海市女性劳动力参与率农村高于城镇

根据第六次人口普查资料，本市分城乡女性的劳动力参与率高低依次是农村、镇、城市。尤其在45岁年龄组后，这种差距尤为明显，50岁后女性的劳动力参与率出现断崖式下降。这与我国现行的城镇企业女性职工50岁退休制度有很大的关系，而农村就业的影响并不明显（见图2）。

（三）上海市女性就业主要集中在制造业、批发零售、租赁和商业服务业

从就业规模看，上海市女性就业主要集中在制造业、批发零售、租赁和商业服务业。这三大行业的女性职工之和占女性单位就业人数的六成（见图3）。

（四）女性在教育、卫生等少数领域就业所占比例高于男性

如果分行业看，上海市女性在单位从业人员中教育、卫生和社会工作，住宿和餐饮业中占比高于男性，分别要高出29.0个、38.0个和3.8个百分点。在批发和零售业、金融业男女就业人数比例相近。而在一些体力劳动较重和室外工作的行业中女性就业人数比例较低，如建筑业，电力、热力、燃气及水生产和供应业，交通运输、仓储和邮政业的女性就业比例较低（见表1）。

随着时代的发展与科技的进步，女性劳动力在生理、体力、学识与技能水平上与男性的差异已不是主要问题，有些方面甚至超出了男性劳动力。尤其是近几年来，上海市女性受教育程度快速提高，其就业的竞争力也明显增强，加上本市第三产业的快速发展，为女性就业提供了广阔的空间。而目前影响女性就业的重要因素是用人单位出于经济利益考虑，在招聘中往往会优先录用男性。

（五）改革开放30年来上海市女性劳动力参与率有所下降

2000年上海市女性的劳动力参与率明显低于1990年，这主要是20世纪90年代上海市产业结构调整，加上国有企业改革，形成大量的下岗失业人员，其中女性所占的比例较高，由于再就业困难，部分女性劳动力过早地退出劳动力队伍。2010年与2000年相比变化不是很大，只是在20～24岁和50岁以上年龄组劳动力参与率略有下降，前者与女性大学就读人数比2000年时有所增加有关，后者则是由于50岁后退休人员明显增加（见图4）。

从分年龄就业率看，本市男性略高于女性10个百分点，而在50～59岁年龄组要高出40多个百分点（见图5）。

女性的劳动力参与率或就业率指标，确实可以反映女性的社会参与、社会地位和家庭地位，但这一指标并非越高越好。改革开放后中国女性劳动力参与率比计划经济时期的下降，不能视作女性社会地位的下降，而是一种理性的回归。当我国就业形势紧张的时候，有些学者曾提出，实行“女性阶段性就业”，甚至所谓的“男性留岗，女性回家”的对策建议，均受到了全国妇联的反对。但客观上，20世纪90年代后女性劳动力参与率还是有所下降，这是在市场经济条件下，一些家庭权衡利益得失，在女性就业工资率不是很高，而请保姆照料孩子的费用快速增加的情况下，有部分女性在一段时间内回归家庭料理家务、照料孩子，可以理解为是家庭的一种理性的选择，2010年与1990年相比，从上海市未工作人口中女性料理家务的比重看，在25～39岁年龄段比重较高，也是增加最多的（见表2）。这与20世纪90年代中期后，上海市企业和社区托儿所的关闭有一定关系。

计划经济时期，我们较多地宣传“妇女能顶半边天”“男人能做的女人也能做”，而忽视女性的职业特点，在市场经济条件下这种情况有所改变。另外，最近几年女性大学生的比例迅速提高，在教育、卫生等行业中女性占有很大比例，从上海市从业人员分性别的职业构成看，专业技术人员中女性也占较大比例（“六普”资料女性占比为50.6%），社会上又对职场有“阴盛阳衰”的议论，这可能是以往“大男子主义”的一种失落。我们应该尊重市场的选择，而不是用性别来论事。

我国女性劳动力参与率近30年来尽管有所下降，但如果与世界平均水平比，我国还是要高得多。根据国际劳工组织2008年的统计，总体上我国劳动力参与率比世界平均水平高出15.2个百分点，其中男性高10.7个百分点，女性更是高出19.4个百分点，如果与发达经济体相比，我国女性劳动力参与率要高出21个百分点。自1958年后，我国女性劳动力参与率在世界一直名列前茅，也成为中国政府和妇女组织在国际社会引以为豪的指标。

而女性就业的多寡与企业用工有着很大的关系。在计划经济时期，企业并不十分关注劳动力成本，女性的产假期也较短，加上社区和企业都办有托儿所，所以女性就业的障碍相对较小；而在市场经济条件下，企业用工更多关注劳动力的使用价值和所需要支付的成本。中国现有的法律法规对女性“三期”保护有着较严格的规定，而由此造成的劳动力成本提高以往大多由企业承担。现在，在全面二孩的政策背景下，企业不得不考虑女职工的“三期”可能对企业人力资本带来的损失。

二 上海市企业对女性就业的态度和面临的问题

在市场经济环境中，企业是追求利益最大化的理性主体，降低人力成本和提高员工生产效率是企业维持和发展自身的必然需求。在这样的前提下，一味地要求企业承担社会责任，既违背市场规律，也很难实现政策目的。要解决“全面二孩”背景下的女性就业问题，应着重分析在企业管理者眼中，女性生育究竟为企业带来了哪些人力成本和管理上的问题，再对症下药地分担或降低企业成本，以减少对女性的就业歧视。为此，课题组在纺织、轻工分会的支持下分别召开了部分企业人力资源管理干部座谈会，在浦东新区劳动学会的支持下召开了部分外企和私企人力资源管理干部的座谈会。在此基础上通过学会的信息网和两个人力资源管理干部的朋友圈，利用问卷星向企业进行了问卷调查，共收到问卷350份。回复的企业以国有企业为主，占比46.86%，其次是外资企业占比18.57%，私营企业占比13.14%，集体企业和股份制企业占比较少。被调查企业主要分布在制造业、交通运输仓储、居民服务和其他服务业，三者所占比例分别为22.57%、15.14% 和10.57%，约占调查企业总量的50%，房地产业、信息传输、软件和信息技术服务业的比例较低，均为3.71%。从被调查企业女性员工比例看，20%以下的企业约占20.86%, 30% ～40%的企业占18.86%, 20% ～30%的企业占18.0%，女性员工比例在40%以下的企业占调查企业数的近六成。

（一）企业对女性职工生育增加劳动力成本的看法

在劳动力市场中，女性生育时企业增加的人力成本是女性相对于男性的主要额外支出，主要包括了工资支付成本、岗位空缺填补成本、培训成本等。

1．女职工生产期间工资支付成本

虽然目前我国女性职工在生产期间的生育津贴主要由生育保险基金支付，然而，从业妇女的月生育津贴标准主要是依据其所在用人单位上年度职工月平均工资而发放的。对于生育津贴不足其工资性收入部分，仍然由单位补足。在女职工孕期或哺乳期，用人单位不得降低其原工资性收入。这一部分由用人单位承担的工资，也构成了女性生育造成企业人力资源成本的增加。

另外，怀孕和哺乳期女职工请病假的概率普遍上升。根据《女职工劳动保护特别规定》第六条第三款、《上海市女职工劳动保护办法》第十三条规定，在产前，女职工妊娠期间在医疗保健机构约定的劳动时间内进行产前检查，应当算作劳动时间，按照出勤待遇发放工资。除了产前检查以外，如果女职工经二级及以上医疗保健机构证明有习惯性流产史、严重的妊娠综合征、妊娠并发症等可能影响正常生育的，还可以申请两个半月的产前假。根据《上海市实施〈中华人民共和国妇女权益保障法〉办法》第二十三条的规定，在前述情形下，用人单位应当批准女职工的产前假，并且产前假期间的工资不得低于其原工资性收入的80%。现实是部分女职工虽然不符合产前假条件的，也存在请病假保胎的情形，企业难以甄别，仍需要支付病假工资。病假工资依其在企业的工龄按其上个月在岗工资的60%～100%支付。在女性生产时，《劳动法》更是有明文规定，女职工生育应当享受不少于98天的产假，2016年后上海市又增加30天。而且上海市对有医疗机构证明、本人申请，单位可以批准6个月的哺乳假，需按其岗位工资的80%给付。

同时，整个产假和病假期间，企业仍然需要为女职工缴纳社会保险费。

2．生育前后女职工的劳动生产率下降

按照相关法律规定，对于怀孕七个月以上或哺乳未满一周岁婴儿的女职工，用人单位不得安排其延长工作时间和夜班劳动；另外，“三期”女职工自身也会因为产假等原因与企业产生短暂的脱节，产后上岗又需要一定时间适应，也存在分散一定的精力来照顾婴幼儿。

面对女职工不可避免的孕期劳动生产率下降，用人单位却无法依据其工作表现调整工资，因为依据法律规定，女职工在孕期或者哺乳期不适应原工作岗位的，可以与用人单位协商调整该期间的工作岗位或者改善相应的工作条件，但是不得降低其原工资性收入。即使“三期”女职工生产效益降低，企业也不能调整其工资，这一情形在一定程度上也增加了用人单位的人力成本。

3．岗位空缺填补成本

女职工生育假期政策，是考虑到女职工因生育必要和生理特点所造成的特殊困难，从而出于保护女职工生理健康的目的而制定的。但在企业的成本效益分析视角下，这些保护政策却很直接地转化为女职工生育期间的岗位空缺填补成本（如将工作分摊给其他员工从而造成的加班费），使得企业认为“雇用未生育女性的人力资源成本高于雇用男性”，由此进一步倾斜其雇用的性别偏好。

女职工产前假、产假、哺乳假，合计一般要近半年，有的要达到一年。现在企业编制基本上是“一个萝卜一个坑”，女性从怀孕一直到哺乳期，除了产假外，病假的概率增加，这都给企业的工作安排带来不稳定性。特别是女性职工占比较大的单位，一旦出现集中生育，必然给单位的工作安排造成困难。女职工生育期间用工单位势必要有人顶岗，如果新招人员，等女职工返岗后，新招人员的去留又会发生困难，或要支付经济补偿金。而现在企业大多由企业内职工分摊产妇的工作，或者招用退休返聘人员或实习大学生来顶替，这些自然也会增加企业的用工成本。从座谈会和企业问卷看，女职工产假或哺乳假期间，企业内人员调整顶岗是主要解决方式。全面二孩的生育政策和社会上全面放开生育的呼声，使企业对女职工的生育预期难以把控，招聘中对年轻女性的“慎招”“惜招”的趋向会更加明显。

4．培训成本

全面二孩政策实施后，部分女职工选择生育二孩，其产前假、产假、哺乳假等假期可能会使得女员工有两次4～6个月的时间退出工作岗位。那么对于与员工签订了培训协议、约定了服务期的企业来说，并不能以此来延长服务期，其培训成本也可能有所折损，正是这一考量，导致了企业在员工培养和职业发展上对于未婚未育女员工存在一定歧视。与此同时，为了填补生育女职工所造成的职位空缺以及工作内容，企业对于替补员工的培训成本也会随之增加。

由于健康保障的需要和法律的相关规定，女性在怀孕期间拥有大量的法定假期。不仅对企业的劳动力安排和使用带来许多困难，而且这些假期保障恰恰构成了女性生育对于企业人力成本的损失。这就造成企业在劳动力招聘中尽量回避招聘女性劳动力问题。随着国家“二孩”政策的放开，这个问题就变得越来越突出。

（二）女性职工生育对企业人力资源管理带来的困惑

1．生育期间的停工问题

生育假期长、工作难以安排，成为企业不太愿意招用女性的主要原因。从问卷反映看，单位不招用女性多数是因为其生育假期长，工作难以安排，此原因占到总数的67.1%，此项问题不同所有制单位的选择几乎相同。面对社会上要求延长女性产假的呼声，多数企业也表现出较消极的态度，不支持的约占36.6%，支持的约占31.7%，也有21.1%的企业表示可以实行“停薪留职”，其中中外合资企业的这一选项最高，为37.5%。女性本身特质例如不能干重活、家务多等已不是影响就业的主要原因，因为家务多少个人差异性较大，且与家庭因素有较大关联，存在不确定性。

《劳动法》第二十九条、《劳动合同法》第四十二条均规定，女职工在孕期、产期、哺乳期内，用人单位不得解除劳动合同。

2．女性生育对员工薪酬及绩效管理的影响

部分女职工在“三期”内，可能会因身体不适而产生工作效率降低的情况，然而依据法律规定，在女职工孕期或哺乳期，用人单位不得降低其原工资性收入。也就是说，在“三期”女职工的工作表现不佳时，企业即使可以通过协商或其他方式来对女职工进行调岗，也不能降低其工资性收入。

对于一些女职工而言，怀孕所带来的身体不适以及工作投入度降低是难以避免的，而生育又是大部分女性都会经历的阶段，对于这样由性别本身所带来的情况，法律出于性别平等的考虑，规定了不得降低“三期”女职工工资。然而，从企业的角度而言，无法依据一个员工的工作表现来对其发放薪酬，似乎又有失公允，对企业的薪酬及绩效管理造成了一定困难。在这种情况下，不少企业选择了制定更多有区别性的薪酬制度来避免管理问题。比如，对于依据工作表现所发放的奖金、提成等，依然是按工作绩效来发放。

3．女性生育对人力资源规划及假期管理的影响

一些女员工在孕期中，会出现身体疲惫、请假次数增多的情况，个别员工虽然无法请产前假，但存在通过请病假的方式来保胎的情况，为企业的人力资源管理带来一定的困难。一方面，因身体不适而休病假是员工的基本权利；另一方面，为了保证女职工所在岗位的人手充裕，企业在人力资源管理上可能需要增加岗位的人员配备。尤其是在全面二孩政策实施以后，这一矛盾可能更为突出。

4．女性的“三期”保护对小微企业压力更明显

我国目前对女性的“三期”保护，应该说是比较全面的，但在市场经济条件下，企业优胜劣汰是个常态，小企业的生命周期往往只有几年，而一个女职工如果生育二孩，她的保护期可以长达40个月，其间一旦企业发生变故，就极易引发劳动纠纷。这也导致一些企业更愿意使用劳务派遣或劳务外包等非标准劳动关系的人员，来规避由此带来的不可预测性和变故。

（三）部分企业对待女性就业存在的应对方式：就业歧视和违法解除

1．企业对女性存在着就业与职业的显性和隐性的歧视

基于企业视角下对于成本效益的计算，追求“低成本高效益”的雇主在招聘时，可能会更倾向于雇用男性以降低人力成本。这种在招聘阶段所表现出的明显的性别雇用偏好，如果企业明示，就有构成就业歧视之嫌。然而在现实生活中，企业会采取隐蔽的手段，即在同等条件下会更愿意录用男性，或者倾向招用已婚已育的女性。现在一些企业在招聘时会关注女性的婚姻和生育情况，似乎更愿意招用已完成生育任务的大龄女性，性别歧视实质上变成了“生育歧视”。有些女性在求职时，也往往会将“已婚已育”作为一种求职的优势。

关于就业歧视问题，我国现有的法律中早有明确规定：妇女享有与男子平等的就业权利。根据《妇女权益保障法》第二十三条和《就业促进法》第二十七条规定，国家保障妇女享有与男子平等的劳动权利。用人单位招用人员，除国家规定的不适合妇女的工种或者岗位外，不得以性别为由拒绝录用妇女或者提高对妇女的录用标准。用人单位录用女职工，不得在劳动合同中规定限制女职工结婚、生育的内容。从问卷反映，企业对女性就业的限制仅限定在某些行业，与单位所有制性质关系不大。在全面实施二孩政策环境下，超过五成的企业认为在招聘时不存在性别歧视，但也有40.3%的企业表示视情况而定，仅有6.9%的企业选择有性别要求，这主要集中在制造业、建筑业以及交通运输仓储业，其中建筑业中有14.3%的企业选择了有性别限制，42.9%的建筑业、66.7%的金融业在同等条件下表示会优先录用男性。而66.2%的居民服务和其他服务业表示没有这种情况。

2．现有法律对处理性别歧视中的困境

企业在招聘过程中对女性求职者进行就业歧视，女性求职者若想要维权，主要是以侵犯人格权为由提起诉讼，要求企业承担侵权责任。结合案例检索，这类案件在我国的数量极少，其原因并非企业在招聘中不存在性别歧视，而是做得较为隐蔽，比如在招聘时要求女性说明婚育状况，在几乎同等的条件下优先录用男性等。而且即使企业构成了就业性别歧视，其违法成本也并不太高。根据法院立案的检索，全国范围内近五年中针对妇女的就业歧视纠纷仅3件，案号分别为：（2016）粤01民终10790号、（2015）浙杭民终字第101号、（2016）京03民终195号；且在这三个案例中，法院最终判决企业赔偿的精神损害抚慰金金额皆为2000元。较于女性生育为企业所增加的人力资源成本而言，企业进行就业歧视、违法解除等措施的违法成本并不高。在现实生活中，还有更多的就业歧视行为难以取证，更无违法成本可言。取证难，赔偿金额低，维权成本高，也是女性劳动者即使受到不公正待遇也不愿维权的重要原因。

3．解除“三期”女职工，企业宁可承担经济赔偿也不太愿意恢复劳动关系

除了在招聘时的雇用偏好之外，对于工作年限不长的女职工，企业也可能采取宁可承担经济赔偿金也不恢复劳动关系的方式，对“三期”女职工进行违法解约。根据法院立案的大数据分析，检索全国范围内近五年中涉及违法解除怀孕女职工的判决共816份，为避免重复统计，选取其中的一审案件判决361份进行分析。在此类纠纷中，女职工可以主张企业支付经济赔偿金或主张恢复劳动关系，我们分别以“恢复劳动关系/继续履行”和“赔偿金”为关键词，在判决书的法院观点部分进行检索，可以反映出此类案件的争议焦点情况如下：女职工主张恢复劳动关系或继续履行劳动合同的案件共计113件，约占纠纷总量的31.3%。其中，仅59份判决最后支持了女职工恢复劳动关系。一些公司在解除工作年限较短的“三期”女职工时，往往愿意承担赔偿金而不愿恢复劳动关系，甚至会在诉讼中提前做好准备，主张劳动关系无法恢复，如公司往往会依据岗位已撤销或已由他人接替，来主张劳动关系无法恢复。

企业人力资源成本的增加，不少是源于法律法规对于孕期女职工的众多保护性规定。由此，似乎得出了一个这样的悖论：法律对于“三期”女职工的保护越是严密，企业在雇用女职工时相较于男职工所付出的人力成本就越大，企业的雇用偏好会更向男性员工倾斜，从而更易造成就业性别歧视。这一悖论并非是要否定妇女权益保护的意义，而是指出法律对于“三期”女职工的部分保护规定不能建立在用人单位的效益牺牲之上，一味地要求企业履行社会责任是不现实的，甚至可能会如上述所言，造成适得其反的效果。

三 对策建议

（一）应明确生育是家事还是国事

如果女性生育仅仅是家事，就应让生育权回归家庭。政府既不限制也不鼓励，由家庭自主决定。现在对于家庭而言，原来传宗接代、养儿防老的观念随着经济的发展、社会保障制度的完善似乎越来越淡漠。家庭对于子女的生育也越来越淡化，在大城市尤甚。现在国内有些学者提出，根据国外经验，任何奖励对提高生育率的作用几乎微乎其微，所以只能顺其自然。

但如果将女性生育看成是国事，政府就应有相应的措施。过去30年中国政府为了控制人口，将计划生育确定为基本国策，超生要承担社会抚养费，搞“一票否决权”等。在中国人口出现老龄少子化的背景下，中国政府已经意识到人口问题的严峻性，自2013年提出单独二孩的政策，时隔两年又提出全面二孩的政策。党的十八届三中全会做出了坚持计划生育基本国策、启动实施单独两孩政策的重大决策。2015年中央又指出：“人口问题始终是人类社会共同面对的基础性、全局性和战略性问题。人口的趋势性变化，将对经济社会发展产生全面、深刻、长远的影响。”“实施全面二孩政策、改革完善计划生育服务管理，是促进人口长期均衡发展的重大举措，有利于优化人口结构，增加劳动力供给，减缓人口老龄化压力；有利于促进经济社会持续健康发展，实现全面建成小康社会的奋斗目标；有利于更好地落实计划生育基本国策，促进家庭幸福与社会和谐。”2016年1月1日新《人口与计划生育法》正式施行，其中第十八条明确规定了“国家提倡一对夫妻生育两个子女”。在我国人口总量控制目标基本达成之后，国家考虑通过调整生育政策来减轻计划生育代价的政策。但两年来，我国妇女生育率的回升并没有达到人们的预期。妇女的生育是家庭繁衍子孙后代的事情，好像女性的生育与社会无关。但我们从整个社会角度来看，女性的生育不仅仅是传宗接代、繁衍子孙那么简单。在当今社会，妇女不仅仅承担着社会上的劳动工作任务，还承担着社会劳动力再生产的任务，生多生少关系国家未来发展大事。所以，女性生育不仅是简单的家庭之事，也是国家之大事。近期，有学者提出设立“国家生育基金”，对不生育者实行“单身税”，要求政府出台生育妇女的奖励政策等。湖北咸宁市也出台《关于加快实施全面两孩配套政策的意见》（以下简称《意见》），针对育龄妇女普遍担心的养育成本高、没精力照顾、就业受影响等问题，《意见》提出多项真金白银的措施：如鼓励有条件的机关、企事业单位将政策内二孩及以上产妇产假延长至6个月，配偶护理假延长至1个月。推行弹性工作制度，在完成规定工作任务或固定工作时长的前提下，用人单位要允许怀孕期和幼儿小于3岁的女职工自主灵活地选择工作时间和地点；为35岁以上政策内二孩及以上怀孕妇女开展无创产前基因检测；在降低生育费用、加大教育保障、加大住房保障、探索建设3岁以下婴幼儿照护服务体系等方面也有相应的举措。但此项新政如何落地也引起人们的担忧。有反映实施全面二孩政策以来，像教育、医疗等女职工多的单位，出现集中生育状况，导致教师、医护力量不足。如今又延长产假，人员短缺的状况恐加剧。此外，还有人担心，延长产假只是鼓励，并非强制，机关事业单位和国有企业容易做到，而对于大多数在民营企业工作的育龄妇女，如何确保权益并兼顾企业实际，还有待观察。

（二）政策措施要应势而为，顾及社会与企业的承受能力

生育政策要依据生育形势而定，问题是实施全面二孩政策后，这两年政策的效果如何？国家卫健委正在进行调查研究。我们认为，如果我国妇女总和生育率能恢复到2.0左右，那就不需要太大的鼓励政策，如果仍然达不到1.5（国际上称之为“低生育陷阱”），那就要考虑加大政策鼓励的力度。

20世纪70年代，中国政府刚开始提倡计划生育（晚、稀、少），上海女性总和生育率就已经达到1.45。1990～2000年基本上维持在1.0左右的超低水平，2011年后虽然比2000年略有回升，但仍然处在一个极低的水平（见表3）。当然，我们在考虑生育问题时，还同时必须参照全国的生育数据，因为人口和劳动力是可以自由流动的。我国部分地区和农村较高的生育水平，在一定程度上可以弥补上海等大城市的低生育水平。但从近十年的情况看，总体上，我国整个生育态势都不容乐观，总和生育率大体在1.4左右。作为社会政策必须未雨绸缪，有些措施，无须太多的财政投入现在就可以实施，有些措施需要政府较大的财政投入，可以应势而为。根据国际经验，我们认为我国总的生育政策取向应由允许生育向鼓励生育转变。

从上海市卫计委2017年对6000名妇女（15～60岁）的生育抽样调查看：育龄女性的理想子女数＞打算生育子女数＞实际生育子女数。也就是说，虽然目前大部分女性认为生育两孩最好，但实际落实到行动上就是另一回事了。以沪籍女性为例，认为理想子女数二孩及以上的占65.4%，打算生二孩及以上只有16.5%，而实际生育二孩及以上的仅占5.5%。从生育二孩及以上的女性分户籍看：非沪籍＞沪籍。也就是说，近两年来，上海市女性生育率略有回升，其中非沪籍女性起着重要作用（见表4）。

本市女性虽然普遍认为生育两孩较为理想，但真正的践行者很少，根据以往上海市卫计委相关课题的调查，女性不愿生育二孩主要有以下几个原因：①生育成本高；②养育孩子太累；③小孩无人照顾；④影响女性职业发展。

就业是民生之本，也是人们实现自我价值的重要途径。女性就业不仅是改善女性地位的重要一环，也是体现社会文明程度的重要标志。对于女性来讲，无论是从她实现个人价值还是从维持一个家庭的生活来说，就业都是非常重要的。对我们社会发展来讲，女性的劳动参与也很重要。鼓励生育的二孩配套政策要落实到实处，真正发挥作用还面临着诸多现实困难，比如，现在有不少人提出要求单位延长产假和陪护假、增设儿童的养育假。多地出台鼓励二孩新政的确会让女职工的生育福利得到提升，但其也是一把“双刃剑”, “已婚已育”已不再是打消企业顾虑的利器，“二孩”可能会让企业在招聘时增加顾虑，采取一些隐形态度或措施造成女员工“被辞职”。企业作为一个营利组织，为了获利，只要不违反法律无可厚非的。因此，二孩配套政策要落到实处，将成本转移到企业头上并不是一个很好的选择。企业负担过重，导致不愿承担相应责任。一些企业不愿意雇用生二胎、生育假时间过长的女性，实质上就是成本承担问题。在当前要求降成本和营造良好的营商环境的大背景下，更应防止这类政策的出台。既然我们将生育看作一件国事，所以生育的成本主要应由社会负担。通过加大政府的财政投入、补贴以及减免税收，降低企业用女性劳动力的成本，为企业减负，消除企业雇用女性员工的顾虑。国家新税改中个人所得税法征求意见稿已将3岁以上子女的教育费用纳入减税的专项扣除里（12000元/人年），这是一个降低家庭养育成本的重大举措。当然，企业也需要承担社会责任，主要是：为生育的女职工保留岗位，尽可能地为儿童3岁前的母亲提供较为灵活的工作时间等。

（三）具体对策建议

1．完善生育保险，坚持广覆盖、多层次的原则

目前，我国的生育保险与标准劳动关系紧密挂钩，也就是企业为建立劳动关系的女职工缴纳了生育保险，同时才有资格享受生育保险待遇。而目前上海市灵活就业人员还不能参加生育保险（2017年底上海市灵活就业人员参加社保的约有32.4万，其中女性为17万，约占52.5%）。城乡居民中的无业者更无法参加。如果将生育作为国事，是为未来社会养育劳动力的大事，应该实行全民的生育保险制度。首先，应该覆盖灵活就业人员，逐步覆盖城乡女性，差别只是由于缴费不同，生育津贴待遇有所差别。

按照《中华人民共和国社会保险法》第五十四条规定，用人单位已经缴纳生育保险费的，其职工享受生育保险待遇；职工未就业配偶按照国家规定享受生育医疗费用待遇，所需资金从生育保险基金中支付。生育保险待遇包括生育医疗费用和生育津贴。第五十六条规定，生育津贴按照职工所在用人单位上年度职工月平均工资计发。也就是说，未就业的女性，只要其配偶已参加生育保险，就应该享受生育医疗费用待遇，但无法享受生育津贴。从鼓励生育角度，对于这部分尚未就业的女性，政府除了承担生育医疗费用外，还应给予基本的生育补贴（比如按照当地最低工资标准享受）。这就需要建立全社会的“生育基金”。

2．加强企业对员工的病假管理，适当减少怀孕女职工的工作量

目前有关规定是：由二级及以上医院开具的病假单，经单位批准，并根据其工龄和病假时间支付相应的病假工资。凡弄虚作假，开假证明病休的，一经查实，按旷工处理，有的以严重违反企业规章制度可解除劳动合同。另外，经医院证明可以申请2.5个月的产前假和6个月的哺乳假。

根据2016年《上海市企业工资支付办法》的相关规定，病假工资的计算基数按以下原则确定。

（1）劳动合同有约定的，按不低于劳动合同约定的劳动者本人所在岗位（职位）相对应的工资标准确定。集体合同（工资集体协议）确定的标准高于劳动合同约定标准的，按集体合同（工资集体协议）标准确定。

（2）劳动合同、集体合同均未约定的，可由用人单位与职工代表通过工资集体协商确定，对协商结果应签订工资集体协议。

（3）用人单位与劳动者无任何约定的，病假工资的计算基数统一按劳动者本人所在岗位（职位）正常出勤月工资的70%确定。

按以上原则计算的病假工资基数，均不得低于本市规定的最低工资标准的80%。

关于病假工资，目前全国并没有统一规定，外省市较多是根据劳动合同或集体合同的约定，有的按当地最低工资标准支付，但都不得低于最低工资标准的80%（山东、成都、长沙、福州）；深圳则规定是本人正常工作时间工资的60%。

对策：适当降低病假工资待遇（如以劳动合同约定的基本工资为基数），这样在某种程度上提高了病假的机会成本；同时通过集体协商，设立对重病和长期病假人员的困难补助机制。

3．对产假期间女职工和灵活就业的女性，政府给予最低标准的社会保险补贴

目前有关规定是产假期间的女职工的社会保险费仍然由企业缴纳。企业座谈会上对此问题反映较为强烈。女职工产假期间的社会保险费和哺乳假的工资如果由政府承担将有利于降低企业成本，从而有利于女性就业。从企业问卷看，有70.3%的企业认为女职工产假期间的社会保险费和哺乳假的工资若有政府补贴将有利于女性就业，仅有19.7%的企业认为政府补贴对于促进女性就业影响不大。此问题设置在于强调政府在全面二孩背景下应承担起社会责任，分担企业压力，从而减少女性就业的障碍。

其实，以往上海市对部分特殊群体也有类似的政策：对于企业吸纳就业困难人员给予社会保险补贴，最长不超过24个月；对公益性劳动组织的人员给予社会保险补贴；对小微企业吸纳大学毕业生就业也给予一定期限的社会保险费补贴等。

对策措施：可以由政府对产假期间的女性给予企业相当于上海市最低社会保险费的补贴4个月（企业部分）。如果按目前标准约每人合计5480元。

同时，应允许沪籍灵活就业人员参加生育保险，同样给予最低标准的社会保险费补贴。

4．允许孩子2岁前女职工的停薪留职的申请，政府给予女职工最低工资标准的补贴

目前现状是：缺少相关规定，企业很少批准这部分员工停薪留职的申请。从问卷反映的情况看，39.1%的行业不支持哺乳期后女职工的停薪留职，其中建筑业、金融业的比重达到52.4%、66.7%，多数行业则表示视情况而定。不同性质企业数据也说明支持率偏低。不同企业性质对单位延长女职工产假态度也不相同。国有企业中支持与不支持延长女职工产假各占34.8%，集体企业中支持延长产假的占到54.5%，但总体上，不支持的比例仍比支持的比例高出4.9个百分点。分行业来看，多数行业支持与不支持延长女职工产假的比例基本持平，只是住宿餐饮业对于停薪留职的接受度较高，达到了42.1%，这与其行业灵活性以及流动性大等特点有关。

上海市以往也有相似的政策：对企业招用就业困难人员给予岗位补贴。

好处：部分缺少老人帮助照料的女职工可以专心养育婴儿，无须请病假或事假，便于企业管理，也降低企业的人力成本。也有儿童教育学家认为3岁前儿童的养育和教育对儿童的一生成长尤为重要，其中母亲的作用不可替代。

对策措施：应允许在孩子2岁前女职工停薪留职（相当于澳大利亚2011年前的“无薪产假”，而我们这里仅是无薪哺乳假）的申请，在财政能力允许的情况下，政府可给予女职工最低工资标准的补贴。按此支出的费用匡算：相当于18个月的工资补贴，按目前的标准约为4.36万元/人，也可以作为养育儿童的补助支付给家庭。由于这笔费用较大，只能是备用政策。这一政策如果仅限于生育二孩的群体，范围则要小得多。

5．在育龄女性较集中的单位可以经过协商，安排好生育计划

目前没有规定。有的单位自行进行生育排序，并对违规者解除劳动合同或处罚。根据问卷调查，解决女性生育造成岗位暂缺的方法，83.4%的企业更愿意通过企业内部人员调整顶岗，而不是通过外部聘请等手段来完成企业工作。招用外部人员中最受欢迎的是招用大学生实习，以及退休人员返聘。从行业内部来看，支持退休人员返聘最多的行业是租赁和商业服务业，占到45.8%，房地产业61.5%认同招用大学生实习。

对策措施：一是对于育龄女性较为集中的单位，单位可以向育龄女性说明情况，通过协商对生育进行排序，但不能以“插队”为由解除或处罚女职工。

二是为了尽可能减少由于女职工生育对企业工作带来的影响，可采取内部调剂，对于因分摊产假、哺乳假女职工工作的员工，根据增加的工作量提高其劳动报酬。

三是对于女职工相对集中的教育、卫生等单位，适当增加编制（大多是事业单位）。

四是建立一支临时顶岗的预备队，区教育、卫生部门可以建立相关的人才库，比如退休返聘人员，劳务派遣人员，高校实习生，使用“打零工”“兼职”人员等灵活就业人员，解决部分因女职工生育带来的空岗困难。

6．提倡在有条件的单位和岗位对3岁前儿童的母亲父亲采取灵活的工作时间和灵活使用带薪休假

目前也无相关规定。部分企业对在完成规定工作任务或固定工作时长的前提下，允许哺乳期内女职工自主灵活地选择工作时间和地点。有关带薪休假规定是：单位根据生产、工作的具体情况，并考虑职工本人意愿，统筹安排职工年休假。年休假在1个年度内可以集中安排，也可以分段安排，一般不跨年度安排。现在多数企业不太愿意员工将假期拆分，往往选择在工作的淡季安排职工休假。

从问卷反映的情况看，企业对于每天保证8小时，但时间灵活的接受度相对较高，有57.7%的企业认为对于有0.5～3岁孩子的女性难以采取灵活就业的办法。但分行业看，信息传输、软件和信息技术服务业对于每天保证8小时，上班时间可灵活调整有46.2%的认同度。在灵活就业的办法中企业对于每天保证8小时，但时间灵活的接受度相对较高，其中私企的接受度最高，有30.4%的企业表示可以接受，这与企业的工作性质以及所有制有很大的关联。但对于每周申请1～3天在家办公的接受度，多数企业表示不能接受，只有部分工作管理相对灵活的企业可接受，这与工作岗位特性也存在极大的相关性。有44.9%的企业支持设立父母照料0～3岁孩子的假期，适当增加照料假，其中51.2%的国有企业、72.7%的集体企业、40%的外资企业表示支持。另外，37.5%的中外合资企业、35%的股份制企业以及34.8%的私营企业表示支持灵活运用带薪休假。房地产业对于灵活带薪休假的认同度较高，达到了61.5%。

目前，企业对哺乳期后女职工停薪留职的支持比例不高。从问卷统计看，39.1%的企业不支持哺乳期后母亲的停薪留职，其中建筑业、金融业的比重达到了52.4%、66.7%。多数行业则表示视情况而定。因为停薪留职对于企业正常运营存在一定的影响，最合适的做法是根据员工的个人特殊需要以及其岗位工作性质综合考虑。

对策措施：根据企业的特点，通过集体协商，对于部分岗位可以采取灵活工时，以任务为考核的、可以在家工作的允许采取灵活工时或在家办公。

鉴于3岁前儿童照料意外的情况较多，在不影响工作的情况下允许这部分父母可以拆分使用带薪休假。目前是否应像有些国家那样增加养育假（包括陪产假）还应慎重。但不妨碍企业通过集体协商，争取适当增加育儿假。

7．用经济手段鼓励企业多招用女性职工

在问卷调查中，有72.3%的企业选择“对雇用育龄女职工超过员工总数一定比例的企业给予税费减免”, 71.4%的企业选择“女职工的产假期间单位缴纳的社会保险费政府给予相应补贴”，还有66.0%的企业选择“哺乳假的工资可以由政府给予一定的补贴（比如相当于最低工资标准）”，总体而言，企业更关注与自己利益直接相关的税费减免、社保缴费补贴、哺乳假的工资补贴，而对间接相关的补贴政策关注较低，如对设立幼托服务的企业资金支持等。

残疾人就业原来也是老大难问题，但由于执行按比例吸纳残疾人及残保金的政策，这一问题得到了较好的解决。在降低企业成本的大背景下，为促进女性就业，对于超过员工总数一定比例企业给予税费减免可能是一种思路，以此来抵消这些企业因雇用女性而增加的雇用成本。《西安市人民政府关于印发2011～2020年妇女发展规划和儿童发展规划的通知》，规定对女性就业比例达到40%以上的企业减免税收，我们可以通过调研，对此政策进行评估。但减免税收涉及国家的税收政策，地方上较难自主决定，而给予女性生育期间的社保费补贴和工资补贴，地方的自主权较大。

8．发展2～3岁儿童的早托，在有条件的幼儿园开设早托班

目前现状是：上海市幼儿园的普及率还是较高的，幼儿园被城市规划列为公建配套的必备条件，目前上海新建居民住宅区都建有幼儿园，虽然上海市幼儿数量有所增加，幼儿园的数量和教职员工的数量也呈同步增加（见表5）。但托儿所在20世纪90年代纷纷关闭，造成目前18个月至3岁儿童幼托的空档期。虽然，部分幼儿园已开设早托班，但还不能满足需要。上海市为了解决0～3岁幼儿的托管问题，已制定了相关的指导意见和办法。但开办标准高，推进难度较大。

另外，本市多数区计生协和街镇办有早教班（公办），由婴儿的家长陪同开展一些认知教育和游戏。还有的是民办的早教机构，引进一些发达国家的婴儿早教的方法，收费较高。

对策措施：对于设立早托班的幼儿园可适当增加教师编制或根据工作量提高现有幼儿教师的收入。

支持在园区或商务楼根据需要开办托儿所，政府给予房租补贴。建立公建民办的机制，纳入教育部门的监管。

适当降低标准，允许社区内有条件的家庭或单位开设看护点，可以是全日制，半日制或小时制，政府设立指导标准，加强对看护人员的教育培训，发布收费的指导价，由社区进行监管，可以一带一、一带二，类似于育儿保姆。优点：灵活，近便，不需政府投资。

可以推广幼儿园利用双休日举办亲子早教班（1～2岁），可以充分利用现有资源，无须更多的投资，也能满足新生儿家庭的需要。

另外，解决好下午三点半的小学生晚托问题，这也是缓解儿童课后无人照料的难题，使家长可以安心工作。