B.2
改革再出发：“十三五”以来上海社会发展评价与预测
杨雄 张虎祥
摘要：“十三五”规划实施两年多来，上海社会发展整体状况持续处于中等偏上水平，社会发展取得了积极的成就，极大地改善了社会民生，市民的满意度、获得感与幸福感等主观感受也处于较高的水平。展望“十三五”后半期的发展，上海面临深度老龄化、新旧“二元结构”叠加、经济风险传导并引发社会矛盾、特大城市管理及风险易发多发以及社会持续分化、社会组织引导和管理等挑战，需要在夯实社会民生基础、处理好社会阶层利益关系、控制好城市矛盾与风险、激发社会活力及促进城市认同与社会融合、营造开放宽和的社会心理场等方面着力加强工作。
关键词：“十三五”规划 社会发展 改革再出发
改革开放40年来，上海经济社会实现了跨越式发展，社会发展水平得到了快速提升。尤其是近五年来，在党中央、上海市委的坚强领导下，上海深入贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，践行经济社会发展的五大理念，在“十三五”规划中期推动社会发展进程中取得了较好的发展业绩。作为对上海“十三五”规划“共享发展”部分的评估，本研究将对标党的十九大精神、市委十一次全会以及“十三五”规划理念，客观总结和展现上海“十三五”规划执行以来的成就、经验及其存在的问题，并结合近来国内外经济社会发展环境的变动，为“十三五”后半期及“十四五”规划的制定提供参考建议。
一 “十三五”以来上海社会发展取得良好进展
两年多来，上海市在贯彻落实“十三五”规划的社会事业发展中，秉承共享发展、增进市民福祉的理念，在持续推进实现更高质量的就业、增加城乡居民收入、完善社会养老服务体系、提升教育质量及健康和医疗服务水平、改善市民居住条件和居住环境以及完善社会保障体系等方面，民生领域持续改善、体制机制持续创新，取得了积极的成就。“十三五”期间，我们以总体和各领域的指数评估为基础，对上海社会建设领域内的相关进展进行了持续跟踪。通过对国内外关于劳动就业、文化教育、住房与社会保障等民生问题以及幸福感、满意度等民意问题的文献梳理，结合国情和市情，建构了一套由一手数据组成、客观指标与主观指标相结合的“上海民生民意指数”。“民生”主要涉及民众衣食住行、医疗健康等基本生存、发展与保障问题。本研究将它具体化为劳动就业、收入消费、文化教育、社会保障、医疗健康和居住环境六个二级指标。“民意”是民众对当前生活各方面的态度评价。它在本研究中具体包括幸福感、安全感、认同度和信心度四个二级指标。
（一）“十三五”以来上海社会发展总体评价
总体上看，“十三五”规划实施两年多来，极大地改善了社会民生，反映在民生指数方面则是稳定上升；同时，市民的满意度、获得感与幸福感等主观感受，总体上也处于较高的水平，并且较“十二五”末期有所回升，反映出“十三五”规划社会发展已经取得了积极的成就。“十三五”以来，上海社会发展整体状况持续处于中等偏上水平，客观民生与主观民意的发展水平基本一致、总体持平。从近年的发展来看，虽然“十三五”以来略有起伏，但民生指数较“十二五”末期有极为明显的提升，2015年民生指数得分为123.60分，2018年为126.70分，总体提升3.1分。从民意指数得分来看，相较于2015年的126.68分，2018年为126.77分，略有提升。近三年来，上海客观民生指数得分进一步提高，民生状况不断得到改善；幸福感、安全感等主观民意指数得分则经历了微降到再回升的演化过程，反映出“十三五”期间上海民生事业保持着平稳发展状态。
从“十三五”中期民生指数分项指标得分来看，以文化教育的改进最为突出（得分提升9.37分），其后依次为医疗健康（提升6.68分）、劳动就业（提升2.33分）、社会保障（提升1.38分）以及收入消费（提升0.79分），居住环境得分在2017年明显提升后有所回落，低于2015年水平，反映出环境大整治的长效化仍面临挑战。在民意指数方面，以信心度的提升最为明显（提升3.34分），然后依次为幸福感（提升0.49分）、安全感（提升0.29分），反映出市民对“十三五”以来社会发展的认同。值得注意的是，认同度得分下降3.77分，但从三年趋势来看则相对稳定。可见，“十三五”以来民生领域的改革和发展成果，切实提高了市民的满意度和获得感。
（二）“十三五”以来上海社会发展分项指标比较
如前所述，上海“十三五”期间的社会发展，无论是从客观水平的提升，还是主观民意的认同来看，都呈现积极向上的态势。总体而言，上海社会发展正呈现城市变美、治理变好、环境变佳、品质变高的总体特征。以下我们将对社会发展的各分项指标进行分析，以进一步凸显“十三五”期间上海社会发展的局部特征。
1．劳动就业：劳动关系持续改善，工作状况有待提升
“十三五”前半期，在劳动就业领域，上海聚焦重点人群，以创业为突破口积极促进就业服务。2016年全年新增59.93万个就业岗位；全市城镇登记失业人员24.26万人，城镇登记失业率为4.1%。2017年新增就业岗位57.90万个；城镇登记失业人员22.06万人，城镇登记失业率为3.9%，相较于2016年下降了0.2个百分点。同时，上海着力推动创业带动就业，加大创业培训力度，鼓励创业带动就业三年行动计划持续深化，创业人数持续增加，2016年全年帮扶引领成功创业人数11795人，2017年全年帮扶引领成功创业12628人。积极推进职业培训，培训人数持续增加。2016年全年共完成职业培训64.94万人，其中农民工职业培训27.77万人；2017年全年共完成职业培训106.84万人，其中农民工职业培训49.56万人。总体上看，劳动就业数据持续向好。
从市民对劳动就业的切身感受来看，其总体呈现积极改善的态势。“劳动关系”、“就业状态”以及“工作满意度”等指标的得分近年来分别提升了5.79分、2.96分和2.01分，反映出“十三五”以来就业、劳动关系等方面改进明显，由此也使得市民工作满意度得以提升。但同时需要指出的是，“工作状况”得分则下降了1.49分，反映出部分劳动者的工作状况不容乐观。
2．收入消费：收入水平持续提升，生活压力较为明显
在收入消费领域，“十三五”前半期，市民收入水平持续提升，2016年、2017年全市居民人均可支配收入分别为54305元和58988元，均相较于上年分别增长8.9%和8.6%，扣除价格因素实际分别增长5.5% 和6.8%。同时，市民消费支出也呈现快速增长趋势，2016年全市居民人均消费支出37458元，比上年增长7.7%; 2017年全市居民人均消费支出39792元，比上年增长6.2%。总体上，收入和消费均呈现快速增长的趋势。
市民对收入消费方面的感受度也呈现积极向好的态势，尤其是在“收入水平”和“分配平等”方面，“十三五”以来其得分分别提升了3.46分和1.85分，反映出在收入方面近年来既实现了收入增长，同时也实现了相对公平。但值得注意的是，“消费能力”得分在“十三五”期间基本持逐年下降趋势，较2015年下降1.82分，这体现出市民的生活成本较高，生活压力体验明显。
3．文化教育：公共文化更加均等化，教育服务有待优化
“十三五”前半期，上海在教育方面更加重视均衡、全面发展以及内涵建设。从整体上看，教育均等化发展得到了进一步推进，尤其反映在郊区教育资源的布局优化、全市统一义务教育生均基本标准的推行和落实等，并初步形成了基础教育优质均衡发展的政策体系。同时在公共文化均等化建设方面，在剧场、图书馆、书店、博物馆、美术馆等文化设施不断增加的同时，上海在2016年已基本形成市、区、街道、村（居委会）四级公共文化基础设施网络，市民身处“15分钟公共文化服务圈”。2018年，上海进一步打通公共文化服务的“最后一公里”，将全市4500家村居综合文化活动室（中心）服务功能优化提升纳入政府实事项目，进一步推动公共服务的均等化。
从市民对文化教育方面的感受度来看，则呈现较为明显的分歧。“十三五”期间，市民“商业文化”指标得分增长最为明显，提升5.84分，说明近年来商业文化（设施、产业）等的发展较快；同时，市民对“公益文化”的评价则基本持平，说明政府主导的公益文化场所得到了进一步发展，服务设施日趋完善，同时也获得了市民越来越多的认可；需要指出的是，在“学校教育”方面，2018年得分虽有所回升，但仍较2015年降低了0.83分，作为社会热点的学校教育得分在下降，反映出市民对教育发展有着迫切的诉求。
4．社会保障：基本保障较为完善，覆盖率有待提升
“十三五”前半期，上海继续深化社会保障体制改革，有效改善了社会保障制度碎片化状态，从2016年4月起，逐步形成了面向全体从业人员（包含外来从业人员）的社会保险制度，并由此破除了社会保障领域的“二元结构”，实现制度全面接轨；同时，通过实施《上海市城乡居民基本医疗保险办法》，破除了医疗保险领域的城乡“二元结构”，建立了城乡居民统一的基本医疗保险制度。在破除体制性障碍的同时，进一步扩大居民基本生活救助对象覆盖面，实现了应保尽保。社保待遇持续提升，两年来，建立了低保动态调整机制，企业退休人员退休金在全国省级城市中位居前列。从实践来看，改革的力度、覆盖面和保障水平均得到了很大的提升。
在市民对社会保障的感受度方面，“十三五”期间，市民对社会保障“参与率”“享受率”等方面的评分均有所提升，分别提升了6.82分和6.39分，说明上海居民的基本社会保障较为完善，并在日常生活中发挥了重要作用。但需要注意的是，社保“覆盖率”得分则呈逐年下降趋势，2018年较“十三五”初期下降了9.08分，可见，社会保障覆盖面的有效扩展仍有待进一步加强。
5．医疗健康：医疗服务处于较高水平，居民身心健康值得关注
“十三五”前半期，上海在进一步完善医药价格体系、加快医药卫生体制改革的同时，完善基于大数据的公立医院医疗服务评价办法，推动各级医疗机构控制单体规模，合理控制医疗费用，追求内涵发展；并进一步夯实基层医疗卫生体系，深化社区（农村）卫生服务综合改革；同时，结合“健康上海2030”规划纲要的落实，通过“共建共享”，充分利用政府主导、多部门合作、全社会参与的工作机制，促进健康与经济社会协调发展。上海社会科学院发布的“健康上海指数”显示，上海健康水平指数为99.36，健康综合指数为109.58，总体呈现均衡发展的态势。
在市民对医疗健康的感受度方面，总体呈现逐年增长的态势。“十三五”以来，“医疗服务”“健康保健”“公共卫生”等指标的得分依次提升了9.93分、4.80分和5.31分，反映出近年来上海医疗服务和公共卫生正在不断优化，健康保健水平持续提升。但与此同时，还应注意到市民“身心健康”得分则呈现下降态势，2018年虽有回升，但仍较2015年降低了0.14分，反映出居民健康保健状况以及公共卫生感受度有所下降，今后有必要进一步加强相关工作。
6．居住环境：住房质量与配套持续完善，社区环境长效化需要关注
“十三五”前半期，面对城市环境中存在的现实瓶颈和短板，上海各区深入推进环境综合整治，通过大力拆除违法建筑，全力取缔违法经营，积极查处无序设摊，积极整治垃圾乱象，着力消除安全隐患，社区居住环境持续优化。同时，近年来住房保障机制不断完善，保障性住房的申请审核、分配供应等管理流程越发成熟，进一步扩大了住房保障覆盖面，有效缓解了市民的住房困难。
在市民对居住环境的感受度方面，“十三五”以来“住房质量”“配套服务”等指标得分有所提升，虽然各年略有起伏，但2018年较2015年分别提升了2.64分和1.70分，反映出住房质量及配套服务已经得到持续的改善。但同时需要指出的是，“社区环境”得分有所起伏，且2018年较2015年下降了5.23分，可见近年来“五违四必”环境大整治已经在一定程度上改善了社区环境，也得到了市民的认可，但其常态化、长效化有待进一步关注。
7．安全感：制度信任程度高，安全感受有所波动
“十三五”前半期，上海在公共安全方面持续改善，尤其是大力推进交通大整治的实践，取得了积极成效。市统计局进行的民意调查显示，90%以上的受访市民对交通大整治感到满意，反映出交通大整治得到了大多数市民的认同。此外，上海整体安全环境持续向好，2017年上海获评国内最有安全感的城市，其中8个单项的评分中，上海在“交通安全、社会治安安全、旅游服务安全”等6项上均获得满分，剩余项目也达到9分的极高评分，反映出上海在安全环境建设方面已经取得积极的成就。
在市民的安全感方面，“十三五”以来，市民“制度信任”的得分有了明显提升，2018年较2015年提升了3.06分，说明上海在“十三五”期间政府各项制度建设和执行均持续优化；但相比之下，“公共安全”“经历安全”等指标得分则有所下降，分别下降了0.22分和1.92分，尤其是“经历安全”的下降分数较高，由此凸显出的问题就是，在整体安全环境不断优化改善的同时，如何进一步提升个体在社会活动中的安全度。
8．基层社会治理：体制优化与队伍加强
“十三五”规划前半期，上海深入贯彻习近平总书记“加强和创新社会治理，核心是人，重心在城乡社区，关键在体制创新”的要求，以落实2014年市委市政府“一号课题”创新社会治理、加强基层建设的“1 +6”文件为主线，积极探索创新上海特大城市的基层社会治理新路。
主要体现在以下几方面，首先是不断完善党建引领下的社会治理格局，初步建立了以各级党组织为领导核心，各驻区单位、社会组织和居民等多元主体参与的社区治理工作机制，上海通过区域化党建引导基层治理、拓展提升服务群众能力实现党建模式转型。目前16个区县全部以联席会议形式，建立区域化党建协调机构，各区县、街镇通过建立“项目化运作”“供需对接”等新机制，做深做实区域化党建。其次是进一步加强了社会治理基层队伍建设，尤其是强化了基层带头人队伍，拓展基层领导选拔渠道，落实村支部书记、居民区书记队伍相关政策。目前，已经形成了规模为4.5万人、平均年龄38周岁且大专及以上学历占82.5%的社区工作者队伍，人员队伍结构进一步优化，职业体系也已初步建立。再次是进一步拓展了社会组织参与社会治理渠道，有效推进政府购买服务，为社会组织参与社会治理提供了空间。截至2017年底，上海拥有1.7万余个社会组织，位居全国第一，保持了历年优势地位，上海市及其大多数城区已先后制定出台了政府购买社会组织服务的相关政策，扶持优秀社会组织健康持续发展。最后是进一步深化城市网格化综合管理，网格化管理平台实现了全市所有街镇的全覆盖，并开始从城镇向村居延伸。网格化管理内容得到进一步拓展，基本管理单元建设逐步做实，不断提升公共服务可及性和居民参与便捷性。
总体上看，上海在“十三五”规划前半期的社会发展呈现逐步提升优化的态势，在社会发展的均衡程度方面要优于国内其他城市，这也是上海社会发展的重要特征。从联合国全球人文发展指数看，上海在国内城市中名列前茅，正反映了上海在社会发展方面拥有极高水准。
（三）“十三五”以来上海社会发展实践与经验
从“十三五”规划前半期来看，在各方面的共同努力下，上海社会发展各领域均取得了积极的进展。在规划实施推进的实践中，各推进主体在实践社会发展理念的同时也摸索出一些行之有效的经验。
1．从管理到治理，注重多元主体参与
近年来，随着上海经济社会的快速发展，社会结构加速分化并日趋复杂，尤其是需求结构和利益结构的多元分化。这从深层次上对基层治理的体制机制创新提出了更高要求，也要求社会治理创新主动将社会力量纳入多元共治结构之中。“十三五”前半期，上海社会发展的经验首先就是从管理到治理，注重多元主体参与，如在基层社会治理中，构建了以区域化党建、网格化管理、社区代表大会或社区委员会为主干的共治平台体系，各种社会力量通过社区委员会、社区代表大会等共治平台，参与公共事务的民主协商与多元利益表达。可以说，推动多元主体参与公共社会事务，是“十三五”前半期社会发展的主要经验。
2．从重数量增长到重质量内涵提升
20世纪90年代以来，上海经济社会快速发展，连续保持16年的两位数增长，GDP平均增长12.7%，增速超过全国（10.7%）2个百分点，快速的经济增长使得上海经济实力迅速增强，并由此为社会发展提供了坚实的物质基础。当前，上海正在从规模扩张向存量优化的内涵式发展转型，在社会发展领域尤其是如此。如前述公共文化服务方面加强村居文化站建设，以打通文化配送的“最后一公里”；再如浦东新区提出实现“生活小事不出村居、教育服务就在身边”，以村居综合性服务站建设为抓手，破解服务群众“最后一公里”问题，构建“家门口”服务体系；又如社会治理精细化，“如同绣花针一般精细”，着力推动基层社会治理体制机制创新；等等。这些都反映出当前上海社会发展已经从规模扩张转向内涵式发展，进一步贴近基层，围绕老百姓多样化、个性化需求来匹配资源，体现出内涵式、精细化的特征。
3．从重视硬件设施完善到重视功能等软体建设
从上海社会发展的历史脉络来看，改革开放以来，上海着重纠正以往“重生产、轻生活”的发展思路，在经济发展的同时不断建设和更新各种社会服务设施，经过20世纪90年代以及21世纪前十年的大规模建设，上海在民生服务等各项硬件设施方面已经较为完备，但同时也面临“规划建设用地规模负增长”和“以土地利用方式倒逼城市发展转型”的现实背景，迫切需要转变社会发展思路，也就是从以往注重硬件设施的建设转向注重功能开发等软体建设，这就意味着要在现有的硬件设施基础上，不断开发其内在功能并使其能够服务于市民多样化、个性化的社会需求。从实践来看，如公益组织“四叶草堂”在面对“滨江规划”“社区氛围营造”等城市治理挑战时，引导和动员居民参与，把社区景观拓展为社区共治的平台；在为滨江东岸提供规划时，设计团队眼睛向下，真正实现了“市民的东岸，公众的规划”，以及硬件设施的功能开发。正是这种从注重硬件建设到软件提升的转变，为“十三五”社会内涵式发展确立了基本方向。
4．从强调发展的速度到注重人文关怀的温度
如前所述，20多年来上海经济社会的高速发展，在使得上海经济规模不断扩大的同时，也使得社会变动性流动性增强，整体文化氛围产生了变化，人与人之间的冷漠和隔阂增加了。正是在这一背景下，“十三五”规划前半期的社会发展，更加注重发展中的人文关怀，尤其是在涉及百姓的社会事务方面，更加注重严格执法、有情操作。如黄浦区市场监管部门在处理“阿大”葱油饼相关事宜时，倾听市民希望保留城市烟火气息、市井味道的呼声，协调各方力量，最终促成其与网络订餐平台、饭店的合作并实现合规经营。这种“严格执法，有情操作”的案例在“十三五”规划的实施过程中还有很多，充分体现了上海社会发展中的人文精神。正如李强书记所指出的，“把全社会动员起来，人人出力、人人奉献爱心，使我们的城市更加体现人文关怀，让市民群众更加感受到城市的温度。”
二 “十三五”后半期上海社会发展面临的新挑战
“十三五”以来，上海在社会领域取得了明显的成绩和进步，但对标“五个中心”建设以及卓越全球城市的发展要求，上海在多个领域还存在不足，有待进一步完善。尤其是在近来国际国内形势持续变动的态势下，如何进一步发现、应对当前上海社会发展中的不平衡、不充分问题，是上海实现社会发展与社会治理优化的关键所在。
（一）上海“十三五”后半期社会发展形势研判
从全球来看，“二战”以来全球化的进一步深入，使得全球经济一体化程度持续提升，资本、信息以及人口的全球流动，在促进全球经济社会发展的同时，也造成了极为严重的国家间、阶层间的贫富分化，随之而来的是西方国家民粹主义、贸易保护主义抬头所引发的逆全球化趋势。进入“十三五”后半期，我们可能将面对经济社会发展的新国际环境，尤其是随着中国在全球政治经济体系中迅速崛起，我国所处的国际环境正在调整和重新构建之中。如近来中美贸易摩擦日趋激烈，将对我国40年来快速发展的经济产生不利影响，由此引发的贸易冲突会延伸到社会领域，由此可能带来就业、生活品质降低等问题，都将对社会民生与治理产生极为深刻的影响，这就构成了理解今后几年上海经济社会发展的基本背景。
随着我国社会发展进入新时代，社会领域也面临着新的形势，主要体现在：首先是社会结构的高度分化与定型化带来民众诉求的差异性及多样性，经济发展所带来的社会地位与阶层结构日趋固化，不同利益群体在形成的同时其需求也日益多样化。其次是社会的快速流动、利益格局及资源配置方式的深刻调整导致社会多主体间关系的高度复杂化，并带来更加多样化、常态化的社会矛盾与冲突；而与此同时，经济发展的中高速意味着解决这些问题的经济手段面临极大的制约。最后是现代信息技术及互联网科技、大数据、现代金融等技术的快速升级换代，不断冲击和改变社会的认知、认同及传统的管理组织方式，社会生活的不确定性日益增强，群体、组织、空间等有形的边界日益模糊，组织和整合社会生活、秩序的主导权力来源和机制将持续发生改变。从现实来看，这些挑战都对经济与社会的发展模式、治理模式提出了新的要求。
从上海40年发展历程来看，上海正是充分利用改革和开放的交互作用，持续推进政府和市场的良性互动，不断凸显经济增长和社会发展的协调关系，即在经济增长中增强上海的竞争力和财政能力，以此实现对社会等领域的资金投入和政策倾斜，进而依靠社会环境改善推动经济持续发展，这也是上海改革开放的重要经验。如前所述，在国际国内形势急剧变动的态势下，上海自身也面临着土地、劳动成本攀升及老龄化加剧，营商成本渐趋提高，日趋积累的全球金融、信息、科技、人才等制高点的竞争，以及特大城市发展所面临的社会风险日益显现的挑战，这也成为我们分析“十三五”后半期上海社会发展的出发点。
（二）“十三五”后半期上海面临的社会风险与挑战
1．深度老龄化与人口优化困局
人口老龄化呈现程度高、速度快、高龄化突出等特点。根据我们的预测，到2045年，上海户籍人口中60岁及以上老年人口数量会突破640万人，占户籍总人口的比重将达到45%；根据对上海常住人口老龄化的预测，60岁及以上人口占总人口的比重将在2015年达到18.6%，到2050年则将上升至44.8%, 80岁及以上人口占总人口的比重也将相应地由3.0%上升至8.3%。从未来发展来看，2020年以后上海常住人口中总抚养负担将超过50%，人口红利将消失，上海进入深度老龄化、少子化社会，养老保障和为老服务事业面临巨大压力。与此同时，在人口结构优化方面，值得注意的是，近年来上海每十万人高等教育在校学生数持续下降，人才储备下降将有可能对经济活力和文化多样性产生不利影响；在高层次人才方面，上海的国际人才综合竞争力虽领先于全国，但在“国际人才社会保障”等指数上还落后其他省（区市），仅处于全国中下等水平。
2．新旧“二元结构”叠加制约均衡发展
在上海经济社会发展中，城乡发展、区域发展、增长方式、收入增长不平衡等一系列问题也开始显露出来，并逐渐上升为上海经济与社会发展的主要矛盾；同时，新“二元结构”也日益凸显，从原先的外来从业人员与本地城市户籍从业人员的“二元”差别待遇问题逐步扩展到就业、就医、就学、住房、社会管理以及社会保障等权利和待遇方面，不利于社会融合；此外，还需要注意的是由于人工智能技术的运用而形成的智能“二元结构”，主要表现为社会财富会快速向获利更高的智力密集型产业和资本聚集，而一般的劳动密集型行业的收益会持续降低，并由此形成落差和鸿沟。这种以智力和资本为分水岭的二元结构，有可能与现存的城乡二元结构、城市内部二元结构相互叠加并交互作用，使社会公平受到更严峻的挑战。
3．防止经济风险传导并引发社会矛盾
随着外部不确定因素的增加，经济领域内的风险极有可能向社会领域传导，从而引发社会领域内的风险，如贸易摩擦可能影响出口企业并由此导致企业倒闭、就业问题突出，股市震荡引发社会（恐慌性情绪）连锁反应，都有可能激发既有的社会矛盾或冲突。尤其是经济继续下行将影响居民生活，特别是一些低收入、低保等弱势群体，客观上需要加大社会保障的力度；但经济下行本身又会给财政收入造成巨大压力，政府提供社会保障的能力将受到制约。此外，社会保障制度内部不平衡，不同类型群体社保待遇差别较大，可能会引发并加剧不同群体之间的矛盾，如何对接，以及对接后续问题如何处理，如何正确操作以满足人民群众的需求，将考验政府执政能力和执政水平。
4．特大城市管理及风险易发多发
作为超大型国际化大都市，上海在经济快速发展的同时，社会领域的复杂性、变动性也在不断提升，并由此形成了复杂的利益格局，这种多因素的共存、聚合与相互作用，使得城市生活运行的方方面面都容易产生和积聚安全风险，进而对公共政策、公共工程、公共安全、城市运行和社会生活、经济活动等各个领域产生消极影响。这些风险既是本领域及相关领域的风险，也是社会风险的条件性风险。这些城市安全风险如果在本领域或相关范围内得不到有效化解和遏制，极容易演变为社会风险，引起社会结构和功能紊乱，导致社会矛盾、社会冲突，甚至演化为社会危机。上海在国际国内具有重要地位，一旦发生社会风险有可能转变为现实，极易造成传播放大、连锁反应、矛盾聚合、社会动员等多种效应相互叠加，甚至转向变质。相比之下，公共服务资源相对缺乏，事中事后监督体系不完善，监管不力、执法能力较弱等问题仍然存在，城市公共管理和服务类社会组织体系发育不成熟等，也制约了社会风险防控体系的完善。
5．中产阶层“塌陷”现象与社会持续分化
无论是从全球还是各民族国家内部来看，近年来收入两极化均呈现不断加剧的趋势，而各国中产阶级又面临不断攀升的失业风险以及沉重的债务负担，这就使得中产阶级面临坍塌的危机，原有相对稳定的橄榄形社会有可能向变动性更强的“M形社会”演变。在高房价以及最近的高房租的裹挟下，中产阶级的消费水准在不断下降，近来“消费降级”的争论就凸显出经济领域的隐忧。由此延伸到社会领域，就是社会中间层的萎缩与社会极化可能性的增加；与之相应的就是在现实社会乃至于网络中，任何公共事件的发生都能被建构成贫富之间、高低阶层之间的冲突和对立，反映出社会结构日趋分化的现实以及公众的焦虑，不利于产生稳定和发展的社会预期。从上海的现实来看，今后将有1300多万人步入中产阶层，其经济地位的跃迁与其生活方式、价值观念和社会心态的形成与引导，将是发挥其“稳定器”作用的关键所在。
6．社会组织引导和管理成为新挑战
截至2017年底，上海的社会组织数量已突破1万个，每万户籍人口拥有的社会组织数量远远超过全国平均数，但与发达国家每万人拥有社会组织的数量一般超过50个的水平相比，还存在着较大的差距。从上海建设卓越的全球城市的进程来看，上海社会组织在今后将有可能进入发展的快车道，并由此进一步推动上海社会治理的多样化，但同时大量社会组织的涌现及其运作也将给政府有效管理带来挑战。这些挑战体现在：一是支撑社会组织改革的法律法规还不健全；二是传统的行政管理模式与功能多元化的社会组织不适应；三是政府购买社会组织服务的政策不完善；四是对某些境外社会组织的管理缺乏有效措施。
三 改革再出发：对“十三五”后半期上海社会发展的思考与建议
（一）贯彻、践行习总书记对上海发展的新要求，努力走出一条符合超大型城市规律特点的社会治理新路
从全国层面看，随着中国特色社会主义进入新时代，社会领域的建设和发展也成为重中之重。党的十九大报告指出，中国特色社会主义进入了新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，再次强调了“必须始终把人民利益摆在至高无上的地位，让改革发展成果更多更公平惠及全体人民，朝着实现全体人民共同富裕不断迈进”，并在此基础上进一步指出了未来社会民生的发展方向，即“在幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶上不断取得新进展”。在“十三五”后半期的上海社会发展实践中，要紧紧围绕中央的这些精神加以落实。
改革开放40年来，上海始终坚持民生优先，在经济社会发展中保障和改善民生，并由此成为全国的排头兵和先行者。习近平同志在上海视察时，对改革开放排头兵、创新发展先行者的上海，寄予了新的历史使命和时代嘱托，社区服务要用心用情，城市管理要注重科学化、精细化、智能化。市委十一届四次全会提出，要努力实现高质量发展、创造高品质生活。李强书记指出，面对国际环境深刻变化和不确定因素增多，要保持清醒头脑，牢固树立底线思维，把各方面困难估计得更充分一点，把工作做得更扎实一些，从容应对各种风险挑战。最关键的是要练好内功，把面临的挑战转化为结构调整、创新转型的机遇，转化为倒逼改革、扩大开放的动力，从根本上增强更高质量、更可持续发展的潜力和后劲。这些要求意味着上海要立足于更高水平的小康社会建设，全面提升民生领域的发展水平，努力补齐社会发展领域的短板，使上海城市发展跨上一个新台阶。
（二）依据“高质量发展、高品质生活”目标定位，实现上海改革再出发、社会再进步
改革开放40年来，上海社会发展再出发，面临着与40年前不同的经济社会背景，而明晰新时代的这些背景与现实条件，将是上海社会发展自我提升的关键所在。具体来说，主要体现在以下几方面。
1．上海形成了党领导推动社会发展的格局
经过长期的发展，上海的区域化党建已经臻于成熟并在社会发展与社会治理的实践中愈加显现其重要性。各级党委结合本地区实际确立社会建设和社会治理基本思路和工作重点，对社会建设和社会治理重大事务的综合协调、组织实施、督促检查，是确保社会治理沿着正确方向发展的必要条件，是我们党发挥“总揽全局、协调各方”领导核心作用的具体体现。只有坚持党委统筹协调的理念，才能使社会治理的各个主体朝着共建共享的目标相向而行，这是上海今后社会发展的领导核心。
2．上海形成了较为完备的公共服务和社会治理体系
上海基本公共服务形成了较为完备的体系，基本公共服务均等化实践既有政策指导，也有配套措施；既有总体目标，也有具体目标；既有定性要求，也有数量分解。基本公共服务的地域和人群覆盖范围越来越广泛。从最初的中心城区到农村郊区，逐步推进区域之间的均等化；从城镇人口到农村人口，逐渐实现个体之间的均等化。另外，通过2014年“1+6”街道体制改革的落实与实践，上海已经形成了较为完备的社会治理体系，“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会治理格局已经成形并不断完善，这些都为上海社会下一步的发展提供了有力的支撑。
3．上海社会发展的体制机制持续创新
近年来，上海持续推进了市委“一号课题”，从2014年的“创新社会治理，加强基层建设”，到2015年的“科创中心建设”，再到2016年的“补短板”，乃至于2017年底以来持续推进的大调研，都形成了直面经济社会现实问题，从根本入手加以解决的体制机制创新模式。其实，在经济社会发展中，上海始终将创新作为主要的推动力，着力化解体制机制上的瓶颈，要解决这些问题，还是要通过创新，尤其是制度创新最为核心、最为关键。可以说，近些年来，上海已经形成了推动体制机制创新的现实方法和路径，这也是确保上海社会发展始终能够坚持正确方向，不断取得成就的重要基础所在。
4．上海不断吸引各方面人才为社会发展注入活力
随着上海市进入高质量发展与高品质生活时期，城市社会结构迅速发生了变化，尤其是外来人口发生了转变，即由原先大规模建设时期的以农民工群体为主的外来人口逐步转变为高层次人才。随着上海建设全球城市步伐的加快，接受过高等教育、拥有中高级职业技能的专业技术人员（“海漂”）成为外来人口的主要构成部分。这部分高技能人群随着工作经验的累积，将成为上海提升核心竞争力所需的重要人力资源。从上海自身发展来看，近年来面向全国全球不断引进高层次人才，并为他们提供良好的发展环境和公共服务，这些新生力量的注入，不仅推动了经济的发展，同样也为社会发展和进步提供了活力和动力。
（三）改革再出发：“十三五”后半期上海社会发展政策建议
基于以上分析，“十三五”后半期上海在经济社会发展中将有可能面临严峻的挑战，外部经济发展环境的变化将有可能传导到内部经济社会领域，进而引发一些新的社会风险，由此，今后一个时期内上海在社会发展方面要着力推动创新，以实现社会建设内涵式的跃迁。正如熊彼特所指出的，发展是“从内部自行发生的变化”, “它永远在改变和代替以前存在的均衡状态”，而创新则是发展的本质规定。正基于此，上海必须要立足市情、符合国情、放眼全球，通过全面深化社会体制机制改革，从维护最广大人民根本利益的高度，立足于防范经济社会风险，夯实社会民生基础，加强社会凝聚和社会包容，激发社会内在活力，确保社会和谐稳定，为上海基本建成“五个中心”与国际大都市提供坚实的支撑。
1．夯实社会民生基础，发展社会事业，进一步改善民生
进一步提高城乡居民家庭可支配收入，改善民生，争取2020年在全市基本实现基本公共服务均等化。完善就业服务体系、教育服务体系、养老服务体系、住房保障体系，以及卫生、文化等公共服务体系。要进一步完善公共财政制度建设，在推进基本公共服务均等化的同时，逐步优化和完善社会保障制度。同时，尤其是要注意加强应对突发性经济社会公共事件的应急民生保障，确保在发生重大风险时能够及时反应，确保社会长治久安。
2．践行“平衡公平观”，处理好社会阶层利益关系
践行“平衡公平观”，建立确保社会成员付出与回报的良性机制，并由此建构良性的阶层间、群体间关系。要为社会不同阶层之间的沟通、和谐关系的建立创造良好的氛围与环境，就要完善收入分配秩序，打击各种非法牟利行为，平衡各行业的收入差距，尤其是协调好劳动收益与资本收益的关系，建立职工正常的工资增长制度，进一步缩小收入分配差距，维护社会公平正义，让全体人民共享改革发展的成果。
3．消除社会隐患，控制好城市矛盾与风险
面对经济社会发展中的各种风险，要借助大数据平台建立健全统一高效的社会风险预警系统，建立风险协同管理机制，加强政府部门与相关企业之间的数据共享工作，把传统自上而下的行政化预警模式与以大数据为平台的“互联网+”社会预警模式有机结合，形成“双向治理格局”。加强完善社会风险应急处置机制，重点是要进一步完善应急联动机制。深化公共安全监管体制改革，着力健全完善“政府协调+专业监管+基层执法”的监管体制，进一步提高安全监管的权威性、专业性和科学性。
4．激发社会活力，增强城市“幸福感”
大力发展社会组织，激发社会活力，增强城市“幸福感”。加强基层社会治理能力及配套制度建设。加快居委会（村委会）“去行政化”，夯实街镇社会共治平台。完善社会治理配套制度体系，探索“大社会”治理体制改革，进一步推进社会诚信体系建设。积极培育和发展社会组织，推动社会组织登记准入制度创新，立足社区孵化推动社会组织发展，引导居民参与社区事务，强化居民的社会网络关系培育，营造和谐邻里关系。完善政府购买社会组织服务机制，形成“政社分开、权责明确、依法自治”的现代社会组织体制。
5．加强公民教育，促进城市认同与社会融合
加强公民社会公德教育。着力践行社会主义核心价值观，坚持教育倡导与惩戒相结合，提升公民道德素养。践行上海城市价值取向。增进社会包容，减少社会歧视。推进上海地方性立法，加大弱势群体利益补偿和照顾力度，有效践行上海的城市价值。鼓励志愿行动，倡导社会援助。弘扬世博志愿精神，推动志愿服务事业发展，不断提高城市文明程度和市民文明素养。进一步完善社会救助制度体系，加大社会救助协调力度，统筹社会救助城乡发展。营造和谐氛围，升华“土客关系”。增强对外来人口的包容与理解，促进“城市融入”。
6．吸收民智、听取民意，营造开放宽和的社会心理场
完善个体表达自由的制度设计。真正尊重民心，善于倾听民意。完善信访制度，健全人民调解、行政调解和司法调解联动的调解体制。探索多元共治体系建设，强化社区自治管理。创新社区治理模式，推进公共服务提供方式的社会化，初步形成多层次、多元化的公共服务体系。进一步优化社区综合服务平台的功能，优化调整社区治理结构，加强“三社”（社团、社区、社工）联动。形成开放宽和的社会舆论氛围，创新社会主流价值的传播路径，营造良性的社会心理场，提升社会凝聚力。