第一编 老龄化应对研究
北京市社区居家养老服务供给、使用、需求与政策发展报告[1]
李兵 张航空[2]
摘要：
北京市户籍人口老龄比例位居全国第二。面对如此严峻的人口老龄化趋势，做好老龄工作，满足北京市老年人养老服务需求，是落实习近平总书记系列重要讲话精神的体现，也是北京市面临的一个极具挑战性的任务。为此，本报告利用北京市第四次中国城乡老年人生活状况抽样调查数据，对北京市社区居家养老服务的供给、使用和需求进行深入分析，并系统梳理了2008年以来北京市出台的社区居家养老服务政策文件，以期对北京市“十三五”时期社区居家养老服务向纵深发展提供有价值的政策建议。
关键词：
社区居家养老服务 人口老龄化 社会居家养老服务
一 前言
2016年5月27日，中共中央政治局就我国人口老龄化的形势和对策举行第三十二次集体学习。中共中央总书记习近平在主持学习时强调：“人口老龄化是世界性问题，对人类社会产生的影响是深刻持久的。我国是世界上人口老龄化程度比较高的国家之一，老年人口数量最多，老龄化速度最快，应对人口老龄化任务最重。满足数量庞大的老年群众多方面需求、妥善解决人口老龄化带来的社会问题，事关国家发展全局，事关百姓福祉，需要我们下大气力来应对。要积极发展养老服务业，推进养老服务业制度、标准、设施、人才队伍建设，构建居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务体系，更好满足老年人养老服务需求。”
截至2015年底，北京市60岁及以上常住老年人口有340.5万，占常住人口总数的15.7%。户籍老年人口约有315万，占户籍总人口的23.4%，北京市户籍人口老龄比例位居全国第二，其中，80岁及以上的高龄老人占老年人口的20.68%，不能自理老年人比例为4.78%。目前，北京市平均每天净增500余名60岁及以上老年人，其中120余名是80岁及以上高龄老年人，并且仍在快速增长，老龄化形势十分严峻。预计，2030年北京将达到重度老龄化，户籍老年人口占比将超过30%，随后达到超老龄化社会，这一高比例将持续50年以上。做好老龄工作，应对北京市人口老龄化趋势，满足北京市老年人养老服务需求，是落实习近平总书记系列重要讲话精神的体现，也是北京市面临的一个极具挑战性的任务。
二 北京市社区居家养老服务的供给情况分析
（一）社区居家养老基础公共设施：老年活动中心/站供给比例最高，老年保健中心比例最低
从社区1000米以内养老基础公共设施供给情况来看，老年活动中心/站供给比例最高，高达48.2%，其次是社区日间照料中心，比例为32.1%，老干部活动中心和养老机构的比例在二成和三成之间，比例最低的是老年保健中心，比例只有10.7%（见表1和图1）。
表1 社区1000米以内养老基础公共设施供给情况
图1 社区1000米以内养老基础公共设施供给情况
资料来源：根据2015年北京市“第四次中国城乡老年人生活状况抽样调查社区（村/居）问卷”数据计算而来。
（二）社区生活类服务供给：法律/维权服务比例最高，老年婚介服务比例最低
从社区层面生活类服务供给情况来看，法律/维权服务的比例最高，达到65.2%，便民服务、家政服务以及老年餐桌的比例分列二、三、四名，比例在三成和六成之间。除了上述四项服务，其余的陪同购物、托老服务、理财服务、老年婚介服务以及殡葬服务的比例均比较低，基本上未超过二成，其中老年婚介服务更是低至1.8%（见表2和图2）。
在社区层面各类服务的供给方面，除了民政部门的重视力度不同和老年人的需求差异以外，市场的力量也发挥着重要作用。便民服务不仅面向老年人还面向年轻人，需求量较大，市场相对成熟。而老年婚介服务市场起步较晚，相比较而言针对年轻人的市场发展较快，所以，老年婚介服务的供给要低得多。
表2 社区（村/居）生活类服务供给情况
图2 社区（村/居）生活类服务供给情况
资料来源：根据2015年北京市“第四次中国城乡老年人生活状况抽样调查社区（村/居）问卷”数据计算而来。
（三）医疗康复类服务供给：健康讲座比例最高，家庭病床比例最低
从社区层面医疗康复类的服务供给情况来看，健康讲座的比例最高，达到83.0%；其次是心理咨询，不过比例较健康讲座下降了很多，只有32.1%；排在第三的是康复辅具租赁/出售，比例进一步下降到16.1%；紧随其后的分别是上门看病和康复服务，比例分别为15.2%和14.3%；其余的医疗康复类服务供给比例均比较低，不足一成，陪同看病的比例为3.6%，家庭病床的比例为1.8%，上门护理的比例为6.2%（见表3和图3）。
（四）文化娱乐和社会参与类服务供给：棋牌娱乐等比例最高，老年人再就业比例最低
从社区层面文化娱乐和社会参与类服务供给情况来看，棋牌娱乐等的比例高达77.7%，其次是读书看报，比例为72.3%，排在第三的是球类活动，比例为51.8%。其余的活动供给比例均低于三成，其中老年学校/大学的比例为21.4%，老年人上网服务比例为17.9%，旅游咨询比例为10.7%，老年人交友服务比例为6.2%，老年人再就业比例为3.6%（见表4和图4）。
表3 社区（村/居）医疗康复类服务供给情况
图3 社区（村/居）医疗康复类服务供给情况
资料来源：根据2015年北京市“第四次中国城乡老年人生活状况抽样调查社区（村/居）问卷”数据计算而来。
表4 社区（村/居）文化娱乐、社会参与类服务供给情况
图4 社区（村/居）文化娱乐、社会参与类服务供给情况
资料来源：根据2015年北京市“第四次中国城乡老年人生活状况抽样调查社区（村/居）问卷”数据计算而来。
（五）社区居家照料服务项目：助餐服务比例最高，助浴服务比例最低
从养老服务各个项目的供给情况来看，助餐服务的比例最高，达到36.8%，紧随其后的是上门做家务，比例为33.5%，上门看病、日间照料、健康教育服务和心理咨询/聊天解闷等服务的供给比例在二成和三成之间，康复护理、老年辅具用品租赁和助浴服务的比例排名最后三名，其中康复护理和老年辅具用品租赁的比例在一成以上，而助浴服务的比例不足一成（见表5和图5）。
表5 社区居家照料服务供给情况
图5 社区居家照料服务供给情况
资料来源：根据2015年北京市“第四次中国城乡老年人生活状况抽样调查个人问卷”数据计算而来。
社区养老服务项目供给情况出现如此大的差距，原因之一在于北京市民政部门对各个项目的推动力度不同，针对众多老人有着较大需求的助餐服务，北京市出台了专门的文件。原因之二在于老年人对不同的养老服务有不同的需求，对大部分老人来说，对助餐服务都有一定的需求，但是对助浴服务只有身体健康出现问题的才有需求。
（六）不同特征老人社区居家养老供给知晓比例存在显著差异
女性老人知晓比例高于男性老人。从被调查的老人对社区居家养老服务的知晓比例来看，女性老人认为社区有九项服务的比例均高于男性老人，男性老人认为社区没有九项服务的比例与女性老人相差不多（见表6和图6）。
表6 不同性别老人社区居家养老服务供给情况
图6 不同性别老人社区居家养老服务供给情况
资料来源：根据2015年北京市“第四次中国城乡老年人生活状况抽样调查个人问卷”数据计算而来。
从年龄段来看，60～69岁老人对大部分服务的知晓比例是较高的，70～79岁老人的知晓比例则较低，相应地，大部分服务针对60～69岁老人的比例较高，针对70～79岁老人的比例较低。不过，也有部分项目是例外的，日间照料和老年辅具用品租赁的比例随着年龄的升高而上升，原因可能在于随着年龄的升高，老年人健康状况恶化以后，对这些服务更加关注（见表7和图7）。
表7 不同年龄组老人社区居家养老服务供给情况
图7 不同年龄组老人社区居家养老服务供给情况
资料来源：根据2015年北京市“第四次中国城乡老年人生活状况抽样调查个人问卷”数据计算而来。
（七）社区居家养老服务供给的比例存在显著的区域差异
从被调查的七个区的老人回答情况来看，东城、西城、海淀和朝阳四个区的比例明显高于房山、丰台和顺义。其中，西城在五项服务中排名第一，在一项服务中与东城并列第一，海淀在两项服务中排名第一，东城在一项服务中排名第一（见表8和图8）。
表8 不同区老人社区居家养老服务供给情况
图8 不同区老人社区养老服务供给情况
资料来源：根据2015年北京市“第四次中国城乡老年人生活状况抽样调查个人问卷”数据计算而来。
三 社区居家养老服务使用情况分析
（一）使用比例排名前三的分别是上门做家务、助餐服务和健康教育服务
从被调查的老人对社区居家养老服务的使用情况来看，比例均不太高，不仅远低于供给比例，也低于需求比例。其中使用比例排名前三的分别是上门做家务、助餐服务和健康教育服务，这三项服务的使用比例远远高于其他服务。心理咨询/聊天解闷和上门看病使用比例处于第二集团，助浴服务、日间照料、康复护理和老年辅具用品租赁则处于第三集团，比例在1%上下（见表9和图9）。
（二）男性老人助餐服务、上门看病和日间照料的使用比例高于女性老人，其他服务低于女性老人
从不同性别老人使用社区养老服务的情况来看，女性老人对大部分项目服务的使用比例要高于男性老人，男性老人没有人使用助浴服务、康复护理、老年辅具用品租赁三个项目。男性老人只是在助餐服务、上门看病和日间照料三项服务上使用比例高于女性老人（见表10和图10）。
表9 老人社区居家养老服务使用情况
图9 老人社区居家养老服务使用情况
资料来源：根据2015年北京市“第四次中国城乡老年人生活状况抽样调查个人问卷（长表）”数据计算而来。
表10 不同性别老人社区居家养老服务使用情况
图10 不同性别老人社区居家养老服务使用情况
资料来源：根据2015年北京市“第四次中国城乡老年人生活状况抽样调查个人问卷（长表）”数据计算而来。
（三）不同年龄组老人使用社区居家养老服务并未呈现规律性
不同年龄组老人使用社区居家养老服务的情况，并未呈现规律性。助餐服务、助浴服务、上门做家务均是70～79岁组的老人使用比例最高；上门看病、健康教育服务和心理咨询/聊天解闷随着年龄的升高，使用相应服务的比例在下降；日间照料以80岁及以上老年人口使用比例最高，70～79岁的比例最低；康复护理只有60～69岁组老年人使用过，70～79岁和80岁及以上老年人口均未使用过；老年辅具用品租赁以80岁及以上老年人口使用比例最高，其次是60～69岁的老人，70～79岁的老人没有使用过（见表11和图11）。
表11 不同年龄组老人社区居家养老服务使用情况
图11 不同年龄组老人社区居家养老服务使用情况
资料来源：根据2015年北京市“第四次中国城乡老年人生活状况抽样调查个人问卷（长表）”数据计算而来。
（四）城乡老人在使用社区居家养老服务方面旗鼓相当
在给出的九项服务中，城市老人使用比例高于农村老人的有五项，在其余四项服务中则是农村老人的使用比例高于城市老人。具体来看，城市老人在助餐服务、助浴服务、上门做家务、康复护理和健康教育服务方面使用比例高于农村老人，农村老人在上门看病、日间照料、老年辅具用品租赁和心理咨询/聊天解闷方面高于城市老人。城乡老人在养老服务使用方面的差异，除了受到老年人自身的经济能力和对相关服务的需求影响外，服务的供给状况也是一个非常重要的影响因素（见表12和图12）。
表12 城乡老人社区居家养老服务使用情况
图12 城乡老人社区居家养老服务使用情况
资料来源：根据2015年北京市“第四次中国城乡老年人生活状况抽样调查个人问卷（长表）”数据计算而来。
（五）各区老人在各项社区居家养老服务的使用比例上存在显著差异
各区老年人使用的社区居家养老服务比例，在各个项目上均存在显著的差异。海淀和东城的老年人使用助餐服务的比例较高，助浴服务只有丰台的老年人使用，上门做家务以海淀、朝阳和东城的老人使用居多，上门看病以房山和海淀的老人使用比例较高，在日间照料和康复护理方面海淀的老人一枝独秀，老年辅具用品租赁只有朝阳和海淀的老人使用过，在健康教育服务和心理咨询/聊天解闷方面西城的老人一枝独秀（见表13）。
表13 不同区老人社区居家养老服务使用情况
表13 不同区老人社区居家养老服务使用情况-续表
四 社区居家养老服务需求情况分析
（一）社区居家养老服务需求中助餐服务比例最高，老年辅具用品租赁比例最低
不管是长表数据还是短表数据均显示，被调查的老年人对社区养老服务需求比例最高的均是助餐服务，排名第二的均是上门看病，排名第三的均是上门做家务，且排名前三的服务需求比例均在二成和三成之间。长表数据显示，排名四至九名的分别是健康教育服务、心理咨询/聊天解闷、日间照料、康复护理、助浴服务和老年辅具用品租赁。与长表数据相比，短表数据排名四到七的服务有所不同，相同的是排名最后两名的均是助浴服务和老年辅具用品租赁（见表14和图13）。
表14 老人社区居家养老服务需求情况
表14 老人社区居家养老服务需求情况-续表
图13 老人社区居家养老服务需求情况
资料来源：根据2015年北京市“第四次中国城乡老年人生活状况抽样调查个人问卷（长表）”数据计算而来。
（二）社区居家养老服务需求总体上随着年龄的升高而升高
从调查的九项服务来看，其中的六项服务需求随着年龄的升高而升高，而康复护理、健康教育服务和心理咨询/聊天解闷的情况并未出现相同的态势。其中，康复护理和心理咨询/聊天解闷均呈先升后降的态势，70～79岁组的比例最高；健康教育服务随着年龄的升高而呈不断下降的态势。对大部分的养老服务来说，因老人伴随着年龄升高多会出现健康状况的恶化，对相关服务的需求会随之增加。而对健康教育服务，年龄较大的老人可能已经掌握了相关的知识，进而对服务的需求会下降，而年轻的老人可能还不具备相关的知识，所以需求更大（见表15）。
表15 不同年龄组老人社区居家养老服务需求情况
（三）社区居家养老服务需求女性老人总体上高于男性老人
从不同性别的老人对各类服务的需求情况来看，女性老人在七项服务上的需求比例高于男性老人，老年辅具用品租赁的比例男性老人和女性老人是相同的，健康教育服务的比例女性老人低于男性老人（见表16和图14）。
（四）农村老人的养老服务需求总体高于城市老人
从城乡老年人对养老服务的需求来看，农村老人在其中的七项服务需求比例高于城市老人，只有两项服务是城市老人高于农村老人，这两项服务分别是助餐服务和上门做家务（见表17和图15）。
表16 不同性别老人社区居家养老服务需求情况
图14 不同性别老人社区养老服务需求情况
资料来源：根据2015年北京市“第四次中国城乡老年人生活状况抽样调查个人问卷（长表）”数据计算而来。
表17 城乡老人社区养老服务需求情况
图15 城乡老人社区养老服务需求情况
资料来源：根据2015年北京市“第四次中国城乡老年人生活状况抽样调查个人问卷（长表）”数据计算而来。
（五）各区老年人口对养老服务需求有显著差异
从各区老年人口对养老服务的需求情况来看，各区之间存在显著差异。朝阳、东城、丰台、海淀和顺义的老年人在助餐服务方面的需求明显高于房山和西城；房山和顺义在助浴服务的需求上明显高于其他七个区；上门做家务是房山、丰台和西城的需求明显低于其他四个区；上门看病则是房山和顺义的需求明显高于其他五个区；在日间照料和康复护理方面均是顺义一枝独秀；老年辅具用品租赁各区的比例均不高，不过顺义和西城的比例相对较高；在健康教育服务方面顺义和西城排名前两名，且比例明显高于其他五个区；心理咨询/聊天解闷的情形类似于老年辅具用品租赁，各区的比例均不高（见表18）。
表18 不同区老人社区养老服务需求情况
（六）小结
从本次调查以及以前的其他调查结果来看，养老服务的知晓率、使用率与需求率之间表现出一致的规律：知晓率＞需求率＞使用率。出现这样的结果，原因主要有以下两点。
第一，远期需求与近期需求是两个不同的概念。逢老必衰、逢老必病是大部分老年人无法逃脱的规律，在衰老和生病以后，老年人对各类服务的需求会大大增加。需要注意的是，服务需求是近期需求还是远期需求，远期需求的比例往往远远高于近期需求。2013年在西城区的调查中，对“您愿意住养老机构吗”一项，回答“是”的比例为26.2%。但当问到“您觉得自己现在或将来会有住养老机构的需求吗”，回答现在有的比例只有2.7%，回答“未来有”的比例高达35.9%。从西城的调查数据可以明显看到，近期需求远远低于远期需求。同样的道理，在调查中如果老年人把相关服务需求理解为近期需求，那么比例会比较低，如果理解为远期需求，那么比例会比较高。在本次调查中，我们询问的是近期需求，所以，比例偏低。而且不止一位被访者表示，“现在没有需要，未来肯定会有需要”。
第二，潜在需求与有效需求也是两个不同的概念。大量的老年人表示需要这些服务只是潜在需求，而有效需求是指市场上有支付能力的总需求，二者有着本质的区别。从目前的情况来看，老年人的潜在需求较高而有效需求较低，二者之间有一定的差距。从现有的调查来看，目前还无法区分潜在需求与有效需求，如何把潜在需求变为有效需求显得尤为重要。正是由于潜在需求与有效需求之间的差距，居家养老服务的实际使用率明显低于需求率。
社区居家养老服务供给的比例、各区老人在各项社区居家养老服务上的使用比例和对养老服务的需求状况均存在显著差异；助餐服务无论是使用比例还是需求比例都是最高的；老年人对社区居家养老服务的使用和需求存在性别差异。这些情况都需要政策制定者密切关注。
从调查中也发现了社区居家养老服务存在的问题和不足，主要表现为社区居家养老服务基础设施建设和服务项目供给不足、分布不合理、知晓率偏低、有效需求不足、使用效率不高等，需要强化政策引导。
五 北京市社区居家养老服务政策回顾与分析
（一）社区居家养老服务政策的演变
2008年北京市民政局等五家单位在联合发布《关于加快养老服务机构发展的意见》中首次提出“9064”养老模式。为了实现这一目标，2009～2016年北京市分别出台了四个比较重要的政策，分别是2009年的《北京市市民居家养老（助残）服务（“九养”）办法》、2013年的《北京市人民政府关于加快推进养老服务业发展的意见》、2015年的《北京市居家养老服务条例》和2016年的《北京市支持居家养老服务发展十条政策》，除了上述四个主要的政策，北京市还出台了一些配套的政策（详见表19）。
表19 2009～2016年北京市出台的涉及社区居家养老服务的相关政策
纵观2009年以来北京市居家养老服务相关政策可以发现，最近七年的政策主要分为三个阶段。
1.起步阶段
2009年北京市政府为了实现2020年“9064”的养老模式出台了《北京市市民居家养老（助残）服务（“九养”）办法》，提出了建立万名“孝星”评选表彰制度、建立居家养老（助残）券服务制度和百岁老人补助医疗制度、建立城乡社区（村）养老（助残）餐桌、建立城乡社区（村）托老（残）所、招聘居家服务养老（助残）员、配备养老（助残）无障碍服务车、开展养老（助残）精神关怀服务、实施家庭无障碍设施改造和为老年人（残疾人）配备“小帮手”电子服务器九个方面的事情，为北京市未来如何养老指明了方向。
2.规范阶段
在“九养”政策公布以后，北京市为了加强对居家养老服务单位的管理，出台了《北京市居家养老（助残）服务单位管理规定（暂行）》，对居家养老（助残）服务单位的范围进行了界定，同时规定了服务单位如何进行监管和奖惩。《关于开展养老（助残）餐桌、托老（残）所规范化建设试点工作的通知》明确指出养老（助残）餐桌规范化建设标准和托老（残）所规范化建设标准。
3.扶持与完善阶段
由于养老服务业存在供给不足、结构不合理、质量不高、社会力量参与不充分以及扶持政策不健全等问题，北京市在2013年出台了《北京市人民政府关于加快推进养老服务业发展的意见》，在统筹规划养老服务业发展、建立基本养老服务制度、完善养老公共服务设施、推进政府办养老机构改革、扶持居家和社区养老服务发展、引导社会资本投资养老机构、推进医养结合、培育养老服务社会组织、培养专业养老服务人员、加大养老服务业投融资力度、建设养老服务产业园区、支持养老服务重点领域发展、推进养老服务科技创新13个方面做出规定。
2013年以后，北京市相继出台了《社会办全托型托老所床位补贴办法（暂行）》《关于建立北京市为老服务单位综合责任保险的通知》《关于2015年开展养老助餐服务体系试点建设工作的通知》《关于开展居家养老护理员培训试点工作的通知》《关于依托养老照料中心开展社区居家养老服务的指导意见》《关于支持养老照料中心和养老机构完善社区居家养老服务功能的通知》，这些政策从床位补贴、风险规避、养老助残项目补助、养老护理员培训、发挥养老照料中心的辐射功能、扶持养老照料中心和拓展养老机构养老服务功能等方面做出规定。2015年和2016年出台的《经济困难的高龄和失能老年人居家养老服务试点区老年人能力评估办法》《北京市支持居家养老服务发展十条政策》《北京市居家养老服务补贴停发、追回管理办法》可以看成是对以往政策出现的不足进行的修正（冯喜良、周明明，2016）。
（二）准入标准
1.养老（助残）餐桌和托老（残）所规范化建设
北京市在2011年发布了《关于开展养老（助残）餐桌、托老（残）所规范化建设试点工作的通知》，对规范化养老（助残）餐桌和规范化托老（残）所的标准做出了详细规定（八个方面全面加强），这些规定涉及签约、设施、环境、管理制度、价格、服务量、满意率等多个方面。
2.托老所申请补贴的条件
2014年发布的《社会办全托型托老所床位补贴办法（暂行）》要求申请补贴的托老所需要具备相关条件（九个方面严格准入），这些条件涉及托老所的床位数量、使用面积、总面积、无障碍设施、管理人员、服务人员、服务人员与服务对象的比例、服务内容、服务流程以及收费标准、服务记录、营养食谱、夜间值班制度、应急处理预案、服务质量等。
3.养老助餐试点建设资金使用
2015年发布的《关于2015年开展养老助餐服务体系试点建设工作的通知》指出，“养老助餐试点建设资助项目主要应用于装修改造、配餐设备、智能餐柜、膳食研发等四个方面”。同时，《通知》就资金的使用范围提出了具体的要求。
4.养老照料中心和养老机构项目资助
为了发挥养老照料中心和养老机构的辐射功能，北京市通过项目的形式对养老照料中心和养老机构进行资助，同时对养老照料中心和养老机构的项目内容进行了规定，项目主要涉及短期照料服务、助餐服务、助洁服务、助浴服务、助医服务、精神关怀服务、教育培训服务、志愿服务、信息管理服务、拓展服务，并对上述十类服务的具体要求做了详细规定。
5.社区养老服务驿站的功能定位
2016年发布的《关于开展社区养老服务驿站建设的意见》中提出社区养老服务驿站应当具备日间照料、呼叫服务、助餐服务、健康指导、文化娱乐、心理慰藉六项基本功能，除此以外，可以根据自身设施条件和周边资源供给情况，拓展康复护理、心理咨询、法律咨询等延伸性功能。
同时，《意见》还对建设标准做出细致规定。按照建筑规模、设备配置、人员配备、服务功能不同，社区养老服务驿站可分为A型驿站、B型驿站和C型驿站。《意见》对A型驿站、B型驿站和C型驿站的具体情况也做了详细规定。
6.居家养老护理员培训机构资质标准
2015年北京市民政局、财政局、人力资源和社会保障局及老龄办联合发布了《关于开展居家养老护理员培训试点工作的通知》，对居家养老护理员的培训机构做出详细规定，资质条件包括有办学或职业技能培训资质证明，具有相应的师资和管理力量，有必要的场地、设施设备等条件，有健全的培训质量保证体系和教学管理制度。
（三）配套政策
1.养老（助残）餐桌和托老（残）所规范化建设
北京市在2011年发布了《关于开展养老（助残）餐桌、托老（残）所规范化建设试点工作的通知》，提出要在全市的每个街道（乡、镇）各建立一个以上设施完善、功能齐全、服务水平高的养老（助残）餐桌和托老（残）所。推进试点的过程分为四个阶段，分别是动员部署、组织实施、区县自查和考核验收。另外，鼓励各个区县勇于创新，及时总结试点过程中的经验，树立先进典型。
2.居家养老护理员培训
2015年北京市民政局、财政局、人力资源和社会保障局及老龄办联合发布了《关于开展居家养老护理员培训试点工作的通知》，提出要在城六区以及远郊区县分批次开展养老护理员的培训试点工作，2017年再视情况决定是否扩大试点或者在全市推广。
3.养老助餐服务体系试点
2015年北京市民政局、财政局、老龄办联合发布《关于2015年开展养老助餐服务体系试点建设工作的通知》，规定首先在城六区和远郊的房山、顺义开展养老助餐服务体系的试点，在推进试点的过程中，根据时间的先后顺序完成提交试点项目申报表，市民政局和老龄办进行评估并完成补助资金的拨付、项目的实施和验收以及试点工作总结。
（四）资金支持政策
1.托老所收住老人补贴向生活不能自理老人倾斜
为了保证居家养老服务项目顺利进行，北京市政府出台了一系列辅助运营扶持政策。2014年北京市出台了《社会办全托型托老所床位补贴办法（暂行）》，资助对象是为老年人提供24小时托养服务的民办或公办民营的托老所，根据老年人的健康状况实行不同的补贴标准。此外，北京市还规定，月服务时间18天以上的床位，按照一个月的运营资助标准给予补贴（见表20）。
表20 北京市民办或公办民营托老所床位补贴标准
2.养老助餐试点建设区县补贴向郊区倾斜
为了进一步推进养老助餐服务体系建设，2015年北京市在东城等八个区县开展养老助餐服务体系试点建设工作，出台了《关于2015年开展养老助餐服务体系试点建设工作的通知》。根据《通知》，北京市对装修改造、配餐设备、智能餐柜和膳食研发等项目给予补贴，补贴资金根据各个区县2013年户籍60岁及以上老年人口数量确定，城六区老人每人20元/年，郊区每人30元/年。根据这一补贴标准，东城等八个区县的补贴金额总量如表21所示。
表21 北京市部分区县养老助餐补贴金额
3.养老照料中心和养老机构项目支持向发挥辐射功能的机构倾斜
为了引导养老照料中心和养老机构发挥综合辐射功能，2015年北京市出台了《关于支持养老照料中心和养老机构完善社区居家养老服务功能的通知》。根据《通知》，北京市财政局按照每个项目20万元标准，通过转移支付方式拨付区县一次性项目补助，一个养老照料中心或养老机构享受市级补助累计不得超过200万元。
4.居家养老护理员培训补贴向通过培训的人员倾斜
2015年发布的《关于开展居家养老护理员培训试点工作的通知》对取得“北京市居家养老服务培训结业证书”的人员，按照每人1500元的标准予以培训补贴，居家养老护理员培训补贴由试点培训机构按季度申请。
5.购买“小帮手”电子服务器补贴向老年人倾斜
2013年发布的《北京市“小帮手”电子服务器配备使用管理暂行办法》规定，本市60岁及以上老年人首次购买“小帮手”电子服务器终端产品每台给予200元的补贴，再次购买“小帮手”电子服务器终端产品的老年人、残疾人（含首期已配备人员）应自行负担全额费用，不再享受政府补贴。
6.配备防走失手环向失智老人倾斜
2016年发布的《关于启动为失智老年人配备防走失手环项目的通知》中规定，“在二级及以上医院神经内科或精神科、老年科等专科进行脑功能检测或经认知障碍量表测试后，在病例信息中记载患有记忆障碍、认知障碍或已确诊为老年痴呆的失智老年人”可以免费申请防走失手环一个，优先保障城市特困、农村“五保”、城乡低保、低收入人群、失独老年人、优抚对象等困难群体中失智老年人的配备和使用。
7.规范化建设单位奖励资金向规范化建设单位倾斜
2012年发布的《2011年养老（助残）餐桌和托老（残）所规范化建设单位奖励资金使用有关事项的通知》规定，“试点单位奖励资金总额5200万元，平均每个试点单位按5.2万元标准拨付”。
（五）监督管理政策
1.居家养老服务条例
2015年发布的《北京市居家养老服务条例》对各级人民政府及相关部门工作人员、社区养老设施的管理者和使用者以及养老服务企业事业单位和社会组织都做出详细的规定。本市各级人民政府及相关部门工作人员，如果违反了条例规定，依照《北京市行政问责办法》追究责任；违反有关法律法规规定应当承担纪律责任的，依照《行政机关公务员处分条例》给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。社区养老设施的管理者、使用者，擅自改变政府投资或者资助建设、配置的养老设施功能和用途的，可以处10万元以上100万元以下罚款。享受政府补贴或者政策优惠的养老服务企业事业单位和社会组织，如果没有履行相应的义务，由发放补贴的部门收回补贴，取消其享受优惠的资格，并记入本市信用信息系统。
2.居家养老（助残）服务单位监管
北京市在2011年出台了《北京市居家养老（助残）服务单位管理规定（暂行）》，对居家养老服务管理单位的监管与奖惩做出规定。在监管方面，内容涉及标示标牌、服务内容、服务价格、培训、考核、退出机制以及接受各个部门的定期检查等。在奖惩方面，内容涉及年度表彰奖励、签约单位违规后的资格取消以及未签约单位违规后的处理等。
3.社会办全托型托老所床位补贴资金
2014年北京市发布的《社会办全托型托老所床位补贴办法（暂行）》对收住不同健康状况的老人给予补贴做出规定，同时对床位补贴资金的管理与审计监督做出规定：运营资助资金实行专款专用，接受资助的单位自觉接受财政和审计部门的监督检查，建立运营资助资金审计制度，民政局、财政局和老龄办三个部门共同对资金进行定期和不定期的监督检查。
4.养老助餐服务体系试点补助资金
市级补助资金坚持专款专用，主要用于助餐站点装修改造、配置设备设施、老年膳食研发等方面，具体使用方案由区（县）研究确定。试点区要严格落实责任，加强对项目建设的督促、指导和监管，提高市级补助和相关配套资金的使用效益，探索建立养老助餐服务的长效机制，确保养老助餐项目按期保质完成。参与养老助餐服务的企业须承诺3年以上的持续服务期，并在签订的规范合作协议中明确相关责、权、利关系，对没有发挥作用的应责令限期整改，整改仍不合格应予清退并追缴支持资金。
5.养老（助残）餐桌和托老（残）所规范化建设单位奖励资金
2012年发布的《2011年养老（助残）餐桌和托老（残）所规范化建设单位奖励资金使用有关事项的通知》做出以下规定：（1）奖励资金是政府为培育和发展居家养老（助残）服务市场拨付的以奖代补资金，必须专款专用；（2）奖励工作要做到公开、公正、科学，接受群众监督，防止暗箱操作；（3）区（县）居家养老（助残）工作主管部门要及时上报资金到位和使用情况；（4）市民政、财政、残联和老龄工作部门将开展专项检查和重点抽查，对检查中发现的问题，给予通报批评、取消签约服务资格等处罚。
6.居家养老服务补贴的停发和追回
2016年北京市发布了《北京市居家养老服务补贴停发、追回管理办法》，规定：（1）冒领居家养老服务补贴金额较大，涉嫌犯罪的，移送司法机关依法处理；（2）居家养老服务补贴经办机构及其工作人员滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守，造成老年人合法权益受到损害、财政专项资金被挪作他用或流失的，视情节给予批评教育或行政处分，构成犯罪的，依法追究法律责任。
（六）小结
总的来看，北京市社区居家养老服务的政策框架基本形成，极大地推动了北京市养老服务事业的发展，产生了积极的社会效益。但也要清楚地看到，北京市养老服务政策还存在亟待完善的地方，主要表现在以下三个方面。
1.政策碎片化特征依然明显
法律、法规和规范性文件之间，框架性政策、立法性政策、项目性政策和操作性政策之间，各部门政策之间，市区政策之间衔接仍不够（李兵、张恺悌，2009）。
2.政策法规条文原则性强，操作性差
对于服务对象、补贴标准、服务设施、服务项目、实施办法和监督管理等缺乏较为细致的规定。
3.政策法规供给与实际需求不够匹配
缺乏对现实需求的准备把握，导致出现现有服务数量不足、覆盖面不广、质量无法保证、资金与设施和服务使用效率不高且难以获得等问题（Adams & Shardlow，2005）。
六 政策建议
通过以上分析，本研究提出以下政策建议。
（一）确立社区居家养老服务基本原理
确定社区居家养老基本原理是完善政策的第一个重要环节（DoH，1998）。
1.连续性和公正性原理
应当保持养老服务政策的连续性和公正性，遵循成本效益原理，努力减少养老服务实践活动的低效率或无效率。
2.尊严原理
养老服务应当支持老年人的独立和尊重他们的尊严。老年人应能够接受到他们需要的服务，而他们的生活不会被养老服务系统所取代。
3.整合原理
养老服务应当使用整合的方式，把社会服务、卫生、住房、教育等需求放在一起，满足每个老年人的具体需求。任何老年人对他们得到什么服务和服务如何被发送应当具有发言权。
4.公开原理
养老服务应当用公平、公开和一致的方式被组织、获得、提供和资助。
5.干预原理
应当为每个老年人提供保护措施，避免他们遭受虐待、忽视或恶劣的对待。当虐待发生时，应采取果断的行动制止虐待行为。
6.专业化原理
接受养老服务的人应当确信他们面对的员工（服务人员）已受到良好的培训，具有从事该项工作的技能。员工自己应当感到被包括在框架内，框架承认他们的奉献，并确保为他们提供高质量的培训标准和监督实践标准。
7.标准化原理
人民对地方养老服务应有信心，了解清楚的和可接受的标准，如果未达到标准，可以采取行动来提高。
（二）转变思路
“十三五”时期社区居家养老服务业发展要实现七个转变（张晓峰，2016）。
第一，要从重社会养老向重家庭养老转变。
第二，要从过于重视扩大养老服务的供给向更加重视提升养老服务的需求转变。
第三，要从主要发挥政府的主导作用向更加注重培育社会力量在养老服务业发展中的主体作用转变。
第四，要从传统的注重数量增加向提升养老服务业的发展质量转变。
第五，要从原来的注重硬件建设向注重软件建设转变。
第六，要实现粗放式养老向精准养老转变。
第七，要向定位于服务对象需求和服务结果、注重服务过程的方向转变。
（三）优先考虑的事项
确立以服务对象需求为导向的新理念和新范式；用整合的方法制定和实施新的北京市养老服务条例（杜鹏、李兵、李海荣，2014）；在社区居家养老服务领域建立政府和社会之间新型的伙伴关系。
（四）专项建议
1.制度设计
第一，统一应对人口老龄化背景下发展社区居家养老服务业的认识和理念。要特别注重顶层制度设计，积极构建多部门协同机制，包括消除多头治理模式，以及厘清医养结合的思路和实践模式。
第二，进一步明确政府、市场、社会、家庭和个人在社区居家养老服务中的角色定位及责任边界，确立他们之间的伙伴关系。特别是要重塑家庭在养老服务中的责任及义务，重视老人在社会中的独立自主与参与。
第三，尽快梳理与评估现有的法律法规和政策。对阻碍行业发展、相互之间存在冲突矛盾的条文应及时修订、完善或废除。应构建和完善服务委托制度和许可经营制度，为各类养老机构提供公平竞争的政策环境。
2.政策内容设计
建议从以下六个方面明晰社区居家养老服务政策，使社区居家养老服务政策更具可实施性和可操作性。
第一，明确不能依靠自身和家庭实现自我照料与自给自足、需要政府“兜底”的服务对象。主要包括长期患病、身体残疾和存在精神健康问题的老年人，享有最低生活保障的老年人，以及其他面临各种困难的老年人（如吸毒老人、无家可归老人、受家庭虐待老人、刑满释放老人等）（李兵、张航空、陈谊，2015）。
第二，建立津贴标准，规范申请、发放和监督程序。最主要的是依据老年人的经济状况和家庭照顾情况确定老年人失能程度和津贴额。
第三，明确社区居家养老服务的设施建设和服务项目。一是增加失能老人、精神病老人等的照料设施和服务项目，以及喘息照料服务项目；二是着手拆除分割卫生和养老服务的“柏林墙”，真正实现社区卫生服务和养老服务的资源整合。
第四，建立和完善政府直接提供服务和购买服务制度。重点是引入市场机制和竞争机制，建立服务委托制度，规范转包、公开招标和许可经营制度。政府应更广泛地与志愿组织、独立的提供者、用户及他们的照料者和代表结成真正的合作伙伴关系。
第五，建立社区居家养老服务质量管理框架。一是建立和完善用户介入制度，以应对解决社区居家养老服务复杂多样的需求；二是建立和完善投诉、评估和问责制度；三是建立社区居家养老服务质量框架（The Social Protection Committee，2010）和业绩管理框架。
第六，建立和完善服务人员管理制度。通过相关的和适当的员工管理，确保员工把服务用户和公共利益放在心上。一是通过健全的培训体制，识别培训需求和确保其被满足，保证更多员工有资格提供社区居家养老服务和获得实际的帮助；二是建立职业标准，并将养老服务与劳动力市场有效地衔接起来。
3.操作设计
第一，根据国家简政放权要求和养老服务机构的实际情况，变对养老机构许可的前置审批为后置备案，完善登记注册制度，适当降低行业进入门槛，完善行业监管和退出机制。
第二，建立健全并推行行业基本标准规范，明确行业基本概念定义，确定各项基础评估标准和信息化基本规范、养老服务质量管理框架等。
第三，鼓励养老机构建设向社区化、小型化、专业化方向发展，以品牌化、连锁化经营方式实现规模效应。一是针对一些地方出现的机构建设大型化、高端化，盲目发展养老地产以及养老产业园区等现象，建议各级政府理智判断、谨慎介入，在政策支持上应持审慎态度，减少行业试错成本；二是应根据区域养老服务的实际需求合理规划、科学布局日间照料中心等社区为老服务平台设施，不宜一哄而上，避免资源的错配及浪费。
参考文献
Adams & Shardow，2005，“The Construction of Social Work in England—A Critical Review”，De-and Reconstruction in European Social Work. Stassfurt.
Department of Health（DoH），Modernising Social Services，UK，1998.
The Social Protection Committee，2010，A Voluntary European Quality Framework For Social Services，Inclusion of European Commission.
杜鹏、李兵、李海荣，2014，《“整合照料”与中国老龄政策的完善》，《国家行政学院学报》第3期。
冯喜良、周明明主编，2016，《北京居家养老发展报告（2016）》，社会科学文献出版社。
李兵、张航空、陈谊，2015，《基本养老服务制度建设的理论阐释和政策框架》，《人口研究》第2期。
李兵、张恺悌主编，2009，《中国老龄政策研究》，中国社会出版社。
张晓峰，2016，《在中国养老服务专家沙龙第一次研讨会上的讲话》，北京，1月16日。
[1] 本项目是国家社科基金2015年课题“社会服务制度框架构建研究”阶段性成果，项目编号：15BSH040。感谢北京市老龄工作委员会办公室对本研究的支持与帮助。
[2] 李兵，北京市委党校社会学教研部教授、博士，研究方向：社会政策与社会服务；张航空，首都经济贸易大学人口所副教授、博士，研究方向：社会老年学。